CACS-Fundeb: representações sociais nos estados brasileiros
CACS-Fundeb: social representations in brazilian states
CACS-Fundeb: representaciones sociales em los estados brasileños
Thalia Campos
de Oliveira
Universidade Federal do
Espírito Santo, Vitória - ES, Brasil.
tcamposvsky@gmail.com
Lorrainy
Ferrari
Universidade
Federal do Espírito Santo, Vitória - ES, Brasil.
ferrarilorrainy@gmail.com
Thaciana
Lopes de Almeida
Universidade
Federal do Espírito Santo, Vitória - ES, Brasil.
thacianalopesdealmeida@gmail.com
Eliza
Bartolozzi Ferreira
Universidade
Federal do Espírito Santo, Vitória - ES, Brasil.
eliza.ferreira@ufes.br
Gilda
Cardoso de Araujo
Universidade
Federal do Espírito Santo, Vitória - ES, Brasil.
gildacardoso38@gmail.com
Recebido em 25 de novembro de 2024
Aprovado em 18 de junho de 2025
Publicado em 08 de setembro de 2025
RESUMO
Este artigo objetivou identificar e categorizar as Organizações da Sociedade Civil (OSC) que ocuparam assentos nos Conselhos de Acompanhamento e Controle Social do Fundeb (CACS-Fundeb) durante o primeiro mandato (2021-2024) nos estados e no Distrito Federal, conforme a Lei 14.113/2020. Como fontes de análise, foram utilizados decretos de nomeação das OSC, bem como sites oficiais das organizações identificadas, notícias e memorandos sobre as organizações. Parte dessas fontes foram obtidas via e-SIC para identificar as OSCs e seus representantes. Como aporte teórico-metodológico para análise documental, foram utilizados os conceitos de movimentos sociaise ONGs, e a interação entre essas organizações com a educação,eo Terceiro Setor, além dos pressupostos sobre a educação formal e não-formal. Os dados revelam que os CACS-Fundeb estaduais foram ocupados por uma diversidade de organizações que defendem, por um lado, interesses ligados a educação pública e por outro, a defesa de interesses privatistas. A maior parte das organizações são assistenciais, inseridas no eixo de ação social comunitária,mesmo que, proporcionalmente, a UNCME, entidade nacional com ramificações distintas nos estados, ocupe o maior número de assentos.
Palavras-chave: Fundeb Permanente; Controle Social; Organizações da Sociedade Civil.
ABSTRACT
The objective of this study was to identify and categorize the Civil Society Organizations (OSCs) that occupied seats on the Fundeb Monitoring and Social Control Councils (CACS-Fundeb) during the first term (2021-2024) in the states and the Federal District, as per Law 14,113/2020. Documentary analysis of decrees, websites, news and memos obtained via e-SIC was used to identify the OSCs and its representatives. This information was used to create an image in map format, with the Canva tool and Mapchart, in order to highlight how organizations are geographically distributed across the states of Brazil. To categorize them, their areas of activity, demands and claims, and objectives of social projects were considered, inserted in the axes of formal and non-formal education (Gohn, 2009; 2011; 2012). Information about the entities was obtained on their official websites, in addition to data registered with the Federal Revenue CNPJs. The theoretical framework included contributions from Gohn (2006; 2011; 2012; 2013) on the history and conceptualization of social movements, NGOs, management councils and the interaction between social movements, NGOs and education. The results show that the new legislation allowed a significant diversity of entities to participate in these councils, standing out the organizations focused assistance on community social actions, within the non-formal education axis.
Keywords: Permanent Fundeb; Social Control; Civil Society Organizations.
RESUMEN
El objetivo de este estudio fue identificar y categorizar a las Organizaciones de la Sociedad Civil (OSC) que ocuparon puestos en los Consejos de Seguimiento y Control Social del Fundeb (CACS-Fundeb) durante el primer mandato (2021-2024) en los estados y el Distrito Federal, según Ley 14.113/2020. Se utilizó el análisis documental de decretos, sitios web, noticias y memorandos obtenidos a través del e-SIC para identificar a las OSC y a sus representantes. Esta información se utilizó para crear una imagen en formato de mapa, con la herramienta Canva e Mapchart, con el fin de resaltar cómo se distribuyen geográficamente las organizaciones en los estados de Brasil. Para categorizarlas, se consideraron sus áreas de actuación, demandas y reclamos, y objetivos de proyectos sociales, dentro de los ejes de educación formal y no formal (Gohn, 2009; 2011; 2012). La información sobre las entidades se obtuvo a través de sus sitios web oficiales, además de los datos registrados en la Hacienda Federal (CNPJ). El marco teórico incluyó aportes de Gohn (2006; 2011; 2012; 2013) sobre la historia y conceptualización de los movimientos sociales, las ONG, los consejos directivos y la interacción entre movimientos sociales, ONG y educación. Los resultados muestran que la nueva legislación permitió que una importante diversidad de entidades participaran en estos consejos, destacando organizaciones asistencia enfocadas en acciones sociales comunitarias, dentro del eje de educación no formal.
Palabras clave: Fundeb Permanente; Control Social; Organizaciones de la Sociedad Civil.
Introdução
As pesquisas sobre os Conselhos
de Acompanhamento e Controle Social do Fundeb (CACS-Fundeb) remontam sua
trajetória histórica desde a criação do Fundo de Manutenção e Desenvolvimento
do Ensino Fundamental e de Valorização do Magistério (Fundef)[1], que
combinava impostos e transferências constitucionais (Imposto sobre Circulação
de Mercadorias e Serviços, Fundo de Participação dos Estados, Fundo de
Participação dos Municípios, Imposto sobre Produtos Industrializados exportado
aos estados, Imposto sobre a Propriedade de Veículos Automotores e Imposto
sobre Transmissão Causa Mortis e Doação, Imposto de Renda Retido na Fonte
(IRRF), Imposto Sobre Operações Financeiras que incluiam ouro (IOF-ouro),
Imposto Predial e Territorial Urbano (iPTU), Imposto Sobre Serviços de Qualquer
Natureza (ISS), Imposto de Transmissão de Bens Imóveis (ITBI) e Imposto Sobre
Propriedade Territorial Rural (ITR) e destinava 60% dos recursos para pagamento
dos professores e 40%
para a manutenção e desenvolvimento da educação (Brasil, 1996).
Criado uma década depois, o Fundo de Manutenção e Desenvolvimento da Educação Básica e de Valorização dos Profissionais da Educação (Fundeb), é fruto de debates que nasceram da restrição dos recursos para apenas o Ensino Fundamental,de irregularidades com o cálculo do valor aluno mínimo nacional e valor aluno ano, além da falta de mecanismos de melhoria salarial para o magistério (Monlevade, 2007; Davies, 2006; França, 2015). O Fundeb éum fundo de natureza contábil, ou seja, é constituído por “[...] disponibilidade financeira evidenciada em registros contábeis, destinados a atender a saques a serem efetuados diretamente contra a caixa do Tesouro Nacional” (Brasil, 1986, s.p). Em comparação com o Fundef, o Fundeb não só aumentou a abrangência da destinação dos recursos, como aumentou a cesta de impostos que o subsidia, previsto por Lei no arcabouço orçamentário da União, dos Estados, dos municípios e do Distrito Federal (Brasil, 2007; 2020). Por se tratar de um fundo com natureza fiscal, do ponto de vista do Controle Interno, a fiscalização desses recursos é realizada pela Controladoria Geral da União (CGU) e, a partir do Controle Externo, a fiscalização é realizada pelos Tribunais de Contas.
Inseridos no âmbito do controle social, os CACS‑Fundeb são instâncias colegiadas de cada ente federado (União, estados, municípios e Distrito Federal) que envolvem a sociedade na fiscalização dos recursos do Fundeb, “[...] compreende o fornecimento de informações, de estabelecimento de prioridades, de co-gestão, ou mediante modalidades de avaliação, supervisão ou sanção” (Lavalle; Vera, 2013, p. 349), monitorando também o Censo Escolar, a execução do Pnate e o Programa de Apoio ao Sistema de Ensino para Atendimento à Educação de Jovens e Adultos.
Há pesquisas que concentram‑se em estudos de caso sobre a atuação de conselhos estaduais e municipais (Aquino, 2019; Silva, 2013), destacando seu potencial democrático no controle social como avanço na participação em políticas públicas (Correa, 2022; Matos et al., 2022), mas também apontam fragilidades quanto à atuação dos conselheiros, à falta de capacitação técnica e infraestrutura adequada e à cooptação do poder decisório pelas esferas executivas (Braga, 2011; Aquino, 2019).
Durante a operacionalização do Fundef e do Fundeb (1996‑2020), houve tentativas de aprimorar a composição dos CACS‑Fundeb, de modo a abarcar a participação da sociedade civil com cadeiras para estudantes e servidores, além de docentes e diretores, e proibindo parentes de chefes do Executivo e profissionais de assessoria ligados ao fundo, para evitar práticas patrimonialistas (Brasil, 2007).O Fundeb Permanente também trouxe mudanças: instituiu mandatos de quatro anos sem recondução (antes eram de dois anos com possibilidade de reeleição) e incluiu duas cadeiras para OSC ligadas à educação ou ao controle social (Brasil, 2020); diante dessa alteração e da escassez de estudos sobre o tema, este artigo objetiva identificar e categorizar as OSC que ocuparam tais cadeiras nos CACS‑Fundeb estaduais e no Distrito Federal entre 2021 e 2024.
Metodologicamente, o artigo baseia‑se em análise documental de Diários Oficiais estaduais, jornais e pedidos via e‑SIC, complementada por fontes extraoficiais (redes sociais e jornais eletrônicos) para identificar OSC eleitas, cujas demandas e objetivos de projetos sociais foram categorizados segundo eixos de ONGs, movimentos e associações contemporâneas, resultando num mapa da distribuição das OSC por ente federado e sustentado pela teoria dos movimentos sociais, pelo viés contraditório dos conselhos, pelos modus operandidas OSC, movimentos sociais e projetos sociais educacionais no Brasil.
Este artigo está dividido em cinco sessões: 1) a presente introdução; 2) o aporte teórico metodológico; 3) o histórico dos conselhos gestores e dos CACS-Fundeb em meio ao Fundef e ao Fundeb; 4) os resultados da pesquisa realizada; 5) considerações finais.
Aporte teórico-metodológico
Em decorrência do objeto pesquisado tratar da presença da sociedade civil organizada em movimentos sociais, OSC e ONGs, para atuar nos conselhos de controle social do Fundeb, mobilizou-se os estudos de Gohn (2011; 2013) para situar o que são os movimentos sociais e sua trajetória no Brasil, bem como as ONGs. Também foi lançada mão da produção de Ferreira (2005), Oliveira e Haddad (2005) e Abong (2023) acerca das conceituações em torno do termo ONG e da legislação brasileira que rege as OSC.
Parafraseando Gohn (2013), os movimentos sociais são fruto de ações produzidas por grupos coletivos com a finalidade de expressarem suas reivindicações em relação às suas necessidades, lutam por ideais e pela diversidade, e podem se associar com outras formas de organização na sociedade e na política. Do ponto de vista histórico, a autora identifica a era movimentista entre as décadas de 1970 e 1980 com contribuições significativas na CF/1988, quando os movimentos sociais apresentavam uma postura mais reivindicatória e combativa em relação à efetivação de direitos sociais, e propunham soluções alternativas para a resolução de mazelas sociais. A década de 1990 representou o enfraquecimento dessa era, haja vista o cenário sócio-político tomado pelo ideário neoliberal e, muitos movimentos se apresentaram mais institucionalizados ou atuando mais como grupos de pressão do que como movimentos sociais estruturados.
Assim, as ONGs passaram a ter mais importância nos anos 1990 do que os movimentos sociais. Até a década de 1980, as ONGs tinham um caráter mais militante, de apoio aos movimentos sociais. Doravante, são inscritas no universo do terceiro setor (Gohn, 2013), voltadas para a execução de políticas de parceria entre o poder público e a sociedade, na esteira da ideologia neoliberal que passa a apontar para uma nova ordem mundial. Esse contexto foi marcado por ondas de desemprego e violência, as quais balizaram novas demandas aos movimentos sociais e às ONGs militantes.
De acordo com Gohn (2013), na década de 1990, impulsionados pela Reforma de Estado do governo Cardoso (1995–2002) e pelo apoio de instituições financeiras a projetos focalizados e orientados por resultados, alguns movimentos sociais adotaram um perfil associativista voltado à prestação de serviços, levando Gohn (2013) a distinguir entre ONGs de militantes — oriundas de trajetórias de luta — e ONGs “terceiros setoristas” — que firmam parcerias com setores privados, sem fins lucrativos e não possuem proposta de atuação comunitária.
Dada à multiplicidade de novos atores participativos no bojo do Estado, como as próprias ONGs e as OSC (junto às Organizações da Sociedade Civil de Interesse Público, bem como as Organizações Sociais - OS), Oliveira e Haddad (2001) destacam a confusão que passou a existir entre os termos ONG e OSC para identificar um grande número de OS que reivindicavam maior atuação do Estado em face a uma série de áreas sociais onde sua incidência era insuficiente ou mesmo nula. Para definir esses grupos organizados, começou-se a propagar o termo “organizações da sociedade civil”.
O Marco Regulatório das OSC (Lei 13.019/2014) define OSC como: a) entidades privadas sem fins lucrativos que reinvestem toda a verba em seus objetivos sociais; b) sociedades cooperativas que atendem pessoas em vulnerabilidade social ou participam de programas sociais federais; c) organizações religiosas que prestam serviços de interesse público com viés social. Ainda, trata as ORCIPs como OSC que firmam parcerias com o Poder Público, enquanto as OS, regidas pela Lei 9.637/1998, são entidades sem fins lucrativos que firmam contratos de gestão com metas, prazos, recursos e responsabilidades para administrar serviços públicos em áreas sociais.
Vale lembrar que a terminologia ONG passou a ser veiculada (e daí se expandiu) na Conferencia Eco-92, ocorrida na cidade do Rio de Janeiro. Essa conferência foi promovida pela Organização das Nações Unidas (ONU), para tratar de questões ambientais, reunindo delegações de 178 países, diversos artistas, intelectuais e políticos (incluindo, por exemplo, George Bush, John Major, François Mitterrand, Fidel Castro e Fernando Collor de Mello), bem como cerca de 20 mil representantes de instituições que hoje conhecemos como ONGs (Oliveira, 2011). A Eco-92 marca o início de todas os outros movimentos que lutam contra as mudanças climáticas, por exemplo, a COP-21 em Paris, mas também é o marco da ideia de desenvolvimento sustentável, constituída no seio do neoliberalismo que, no Brasil, iniciava seu avanço no início da década de 1990, assim como as ONGs, reconhecida como representantes das entidades sem finalidade lucrativa (Oliveira, Haddad, 2001).
Ferreira (2005) adverte que, no campo conceitual, há várias definições do que seriam essas entidades. A Associação Brasileira de Organizações Não Governamentais (Abong) as classifica como pertencentes às esferas privadas, sem fins lucrativos, vinculadas ao Terceiro Setor e que emergem de grupos que buscam soluções para demandas sociais (Abong, 2023). Apesar de pertencerem à esfera do Terceiro Setor, para serem categorizadas como tal, precisam ter fins públicos (Ferreira, 2005). A Abong estabelece que as ONGS são tipos de OSC, mas, ao se pautar no Marco Regulatório das OSC, nem toda OSC seria uma ONG. Desde a década de 1990, Gohn (2011) sublinha que os movimentos sociais e outros grupos organizados passaram a ter uma grande pluralidade de demandas haja vista o contexto nacional de redemocratização tensionado pela globalização e neoliberalismo.
Este artigo se debruça sobre diferentes organizações e movimentos sociais em um conselho gestor específico da esfera educacional pautado no controle social que, com a nova legislação, ampliou a possibilidade de diversidade de representantes da sociedade civil nesses espaços. Conhecer o perfil dessas organizações, que podem ter interesses e vínculos distintos, é importante para entender quais dinâmicas sócio-políticas têm perpassado o controle social do Fundeb.
Diante da diversidade de interesses, parte-se de uma concepção mais ampla de educação, que não é somente aquela que ocorre nos espaços institucionalizados das escolas. Na abordagem de Gohn (2011, p. 346), a esfera educacional compreende a educação “[...] formal (escolas), não-formal (práticas educativas de formação voltadas para a construção da cidadania) e informal (socialização dos indivíduos no ambiente familiar de origem).” Dessa maneira, a autora relaciona os processos educativos a todas as configurações que, mesmo fora de uma instituição escolar, oferecem possibilidades de aprendizagens que resultam em diferentes práticas sociais e influenciam no exercício da cidadania, considerando que as dinâmicas educativas que acontecem fora de espaços institucionalizados seguem uma dimensão política. Assim, ao se partir uma concepção mais ampla de educação, entende-se que as lutas ao redor desta área são, por isso, históricas e processuais, ocorrendo tanto dentro quanto fora dos espaços escolares institucionalizados. É por isso que as lutas em torno da educação podem abarcar tanto questões escolares quanto ambientais, de gênero, etnia, religião etc (Gohn, 2011). Assim, entende-se que essa concepção mais ampla é fundamental para o objeto deste estudo, pois ajuda a identificar se as OSC dialogam com a educação formal ou não-formal.
Para identificar as OSC eleitas para as cadeiras dos CACS‑Fundeb estaduais e do DF no primeiro mandato (2021‑2024), foram consultados os Diários Oficiais estaduais, os dados públicos dos conselhos no site do Fundo Nacional de Desenvolvimento da Educação (FNDE) e notícias nos portais das secretarias de educação e de seus CACS‑Fundeb. Quando as informações não foram encontradas desta forma, recorreu-se ao Serviço de Informação ao Cidadão (e-SIC). A coleta, realizada entre 2021 e 2022 e atualizada em 2023‑2024, foi enriquecida com pesquisas nos sites e redes sociais das entidades, no site da Receita Federal (CNPJ) e em legislações específicas.
As organizações foram categorizadas a partir dos eixos de demandas identificados por Gohn (2011), em relação aos movimentos que abarcam reivindicações em torno da educação formal e não formal. No que tange à educação formal, a autora estabeleceu 17 eixos, desses, apenas cinco se relacionavam com as lutas e reivindicações das organizações localizadas, sendo: 1) lutas por acesso à educação (seja da educação básica ou superior); 2) demandas por escolas públicas de qualidade; 3) lutas pela gestão democrática nas escolas; 4) reivindicações de docentes por melhora de salários e condições de trabalho; 5) lutas para a educação de jovens e adultos.
No que tange a educação não formal, Gohn (2010; 2011) entende que é nesse campo que se insere a maior parte das ações educacionais das ONGs, do associativismo, das práticas civis etc. A autora reitera que a educação não formal não é antagônica da educação formal, sendo classificada em três eixos: 1) trabalho nos sindicatos; 2) trabalho com movimentos sociais (sobretudo os populares); e, 3) ação social comunitária. Para além destes, Gohn (2010, p. 1) ainda aponta a existência de “Projetos Sociais Educativos que objetivam a inclusão de comunidades carentes e/ou a promoção do desenvolvimento sustentável, em parceria com diferentes instituições e organizações sociais, inclusive com a rede escolar”, para os quais identificou 7 (sete) objetivos. Desses, apenas um se relacionada com os dados desta pesquisa: educação contra toda e qualquer forma de discriminação.
Para representar os dados, foi produzida uma figura do mapa do Brasil com as entidades identificadas, utilizando o gerador de mapas Mapchart (site que permite a criação de mapas personalizados) e o Canva (plataforma online que oferece diversas interfaces de criação de design). A figura apresenta marcadores em formato de esferas, situados pelosestados, cujas cores indicam a cor referente a cada eixo de lutas, demandas, ações e reivindicações das entidades localizadas.
Diante da exposição do percurso teórico e metodológico apresentado, a próxima seção apresenta uma contextualização do financiamento da Educação Básica por meio dos fundos contábeis e a inserção dos conselhos gestores no acompanhamento e fiscalização da destinação de verbas dos fundos.
O financiamento da Educação Básica pública brasileira: os CACS-Fundeb na legislação e o controle social
A estrutura federal brasileira, estabelecida pela Constituição Federal de 1988 (CF/1988), culminou em desafios na formulação de políticas, devido à extensão e diversidade da Federação, composta principalmente por estados e municípios dependentes de repasses de fundos de participação (Araujo, 2010). A CF/88 promoveu maior descentralização das responsabilidades para os entes federados, porém sem acompanhar essa distribuição com uma descentralização equivalente das receitas, aspecto que acarretou desigualdades na oferta educacional. Ao mesmo que essa não é a uma categoria estanque do federalismo brasileiro, já que ao mesmo tempo que há uma descentralização, também há uma centralização, já que a União legisla em quase todas as matérias (Arretche, 2012).
Como já apontado, o Fundeb substituiu o Fundef e representou um avanço significativo no financiamento da Educação Básica ao ampliar os recursos para todos os níveis, etapas e modalidades.
A distribuição dos recursos é baseada na quantidade de alunos e ajustada por fatores de ponderação e prevê complementação da União gradual para os estados que não alcançarem a média nacional. No entanto, o fundo tinha uma vigência limitada até 2020. Com o término iminente e diante da pandemia da Covid-19, a comunidade educacional concentrou esforços na tramitação da PEC nº 15/2015 e do PL nº 4372/2020, que visavam torná-lo permanente. Após a aprovação da PEC, essas iniciativas se converteram na EC n. 108/2020 e na Lei n. 14.113/2020. Também foram introduzidos novos mecanismos de complementação, como o Valor Aluno Ano Total e o Valor Aluno Ano por Resultados, ampliando o acesso aos recursos do fundo para entes federados anteriormente excluídos.
Tais regras são combinadas com a exigência de aplicabilidade do dinheiro público por meio de um processo de acompanhamento. Desde 2001, essa função é exercida pela CGU, pelos Tribunais de Contas e por conselhos gestores, numa perspectiva de controle interno e externo. Esse controle externo emergiu a partir dos debates acerca dos conselhos populares promovidos por setores de oposição ao regime civil-militar, com papéis variados de decisão, de organização, de administração, instituídos pelo governo, e de poder popular paralelo às estruturas institucionais.
Pautados na CF/88 com o princípio da cidadania e da democracia participativa, os conselhos gestores são regidos por leis orgânicas específicas que passaram a regulamentar o direito constitucional à participação, de composição paritária entre representantes do poder Executivo e de instituições da sociedade civil, bem como poder deliberativo como é o caso de conselhos da área da saúde ou dos conselhos municipais de educação (Gohn, 2006). Diferente destes, os CACS-Fundeb limitam-se ao acompanhamento e fiscalização de recursos (Sena 2008). Gohn (2006) pondera que os conselhos gestores são, de um lado, instrumentos de democratização e de outro, frutos da instabilidade das instituições públicas que culminaram na diminuição de custos e transferências de responsabilidades do Estado para os cidadãos. Dito isso, os fundos contábeis, enquanto instrumentos de política pública, necessitam de acompanhamento a fim de garantir a efetividade das definições previstas em Lei. Por isso, existem os conselhos gestores para fiscalização de recursos dos fundos destinados à Educação Básica, desde o Fundef até o atual Fundeb.
Braga (2011) salienta que existe um viés contraditório nos conselhos gestores, na medida em que a reforma de Estado empreendida nos anos 1990, ao trazer à tona o debate sobre a intervenção estatal e a necessidade da participação da sociedade na fiscalização e transparência dos gastos públicos, elaborou mecanismos para cooptar a participação da sociedade civil nestes espaços, como a execução de práticas patrimonialistas e a ocupação de cargos nestes conselhos em troca de favores. Assim, a contradição se dá na medida em que o Estado cria mecanismos para propor a participação da sociedade civil, para, por vezes, usar estes mecanismos como instrumentos de dominação (Silva, Braga, 2010). Esse processo joga luz na complexidade das relações entre Estado e sociedade, na luta desta última por transparência e tomada de decisão no bojo do Estado que se dá por uma via de mão dupla: se a sociedade luta por intervir nas decisões do Estado, este último também se esforça para se inserir nos espaços da sociedade organizada (Dowbor, Maydonett, Silva, 2023). De fato, o que se observa é a existência permanente de uma relação de tensão e disputa pelo fundo público no jogo político da democracia brasileira.
Considerando a já mencionada maior descentralização em relação à oferta educacional entre os entes federados, os conselhos de fiscalização em questão possuem a função de “[...] acompanhar e controlar a distribuição, a transferência e a aplicação dos recursos do Fundo, no âmbito das esferas municipal, estadual e federal” (FNDE, 2017). Além disso, os membros dos CACS-Fundeb estão imbuídos da tarefa de acompanhar o censo escolar e a aplicação de verbas transferidas pelo Governo Federal (Pergher et al. 2022).
Com a aprovação do novo Fundeb e conforme as leis estaduais e municipais, a nova composição dos CACS‑Fundeb passou a incluir 3 representantes do Poder Executivo estadual (ao menos 1 do órgão de educação básica), 2 do Executivo municipal, 2 do Conselho Estadual de Educação, 1 da Undime, 1 da CNTE, 2 pais de alunos da educação básica pública, 2 estudantes da educação básica pública (1 indicado pela entidade estadual de estudantes secundaristas), 2 da sociedade civil e, se houver, 1 de escolas indígenas e 1 de escolas quilombolas (Brasil, 2020). Todavia, ainda que movimentos sociais só tenham ingressado nos CACS‑Fundeb em 2020, desde o Fundef já se observava falta de atuação efetiva, baixa participação da sociedade civil e ocorrência de irregularidades e práticas patrimonialistas nesses conselhos (Davies, 2008; Monlevade, 2007; Aquino, 2019)
As organizações da sociedade civil nos CACS-Fundeb estaduais e do Distrito Federal a partir do novo Fundeb
Dada a contextualização da inserção do presente modelo de representação no CACS-Fundeb, os nomes das OSC foram organizados em um quadro junto aos respectivos estados e categorizados de acordo com os tipos de atividades realizadas pelas mesmas, identificando as origens, atuações e incidências, bem como se atuam na Educação formal, não formal e informal. O Quadro 1 evidencia a categorização dessas organizações, de acordo com suas atividades, demandas, lutas e reivindicações, pautadas em Gohn (2011).
Quadro 1: categorização das OSC, movimentos sociais e ONGs que ocupam os CACS-Fundeb estaduais e do DF
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CATEGORIA |
INSTITUIÇÃO |
ESTADO(S) |
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Educação formal Eixo: Educação de jovens e adultos |
Centro de Educação Paulo Freire de Ceilândia (CEPAFRE)[2] |
DF |
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Educação formal Eixo: escola pública com qualidade. |
Associação Parceiros da Educação (APE)[3] |
São Paulo |
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Formação - Centro de Apoio a Educação Básica (FCAEB)[4] |
Maranhão |
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Educação formal Eixo: gestão democrática da escola |
Associação Nacional de Política e Administração da Educação (Anpae)[5] |
Distrito Federal |
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União Nacional dos Conselhos Municipais de Educação - Uncme[6] |
Bahia, Goiás, Minas Gerais, Paraná, Santa Catarina, Alagoas |
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Educação formal Eixo: luta de professores e outros profissionais da educação por melhores condições salariais e de trabalho |
Associação dos Orientadores Educacionais do Rio Grande do Sul (AOERGS)[7] |
Rio Grande do Sul |
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Associação dos Supervisores de Educação do Estado do Rio Grande do Sul (ASSERS)[8] |
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Educação formal Eixo: lutas por acesso à educação |
União Estadual de Estudantes Mato Grosso (UEEMT)[9] |
Mato Grosso |
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Educação não formal Eixo: ação social comunitária |
Associação Comunitária, Desportiva e Cultural Bom Samaritano[10] |
Pará |
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Instituto Educacional, Artístico e Esportivo Rosa dos Ventos[11] |
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Pastoral da Criança[12] |
Acre |
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Instituto Tocantinense de Políticas da Juventude[13] |
Tocantins |
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Centro de Defesa de Direitos da Criança e do Adolescente - Cedeca Glória de Ivone[14] |
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Associação Beneficente Santa Terezinha do Menino Jesus[15] |
Sergipe |
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Instituto Solidários da Amazônia[16] |
Amazonas |
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Associação Beneficente (ABC) – Casulo[17] |
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Fundação Justiça e Paz se abraçarão[18] |
Maranhão |
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Associação Movimentos Mais Amor da Grande Teresina[19] |
Piauí |
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Associação Brasileira de Serviços Sociais (ABRASOCIAL)[20] |
Rio de Janeiro |
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Centro de Aprendizagem e Motivação Profissional[21] |
São Paulo |
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Aria social[22] |
Pernambuco |
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Associação Roraimense de Fanfarras e Bandas (ARRFABAN)[23] |
Roraima |
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Instituto Brasileiro de Capacitação e Desenvolvimento Social (IBCADS)[24] |
Rio de Janeiro |
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Fundação Hermon[25] |
Santa Catarina |
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Lions Clube de Boa Vista[26] |
Roraima |
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Educação não formal Eixo: trabalho com movimentos sociais |
Rede da associação das escolas família do amapá – RAEFAP[27] |
Amapá |
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União de Negros e Negras pela Igualdade (UNEGRO)[28] |
Mato Grosso |
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Grupo Dignidade Pela Cidadania Plena (LGBTI++)[29] |
Paraná |
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Instituto Transviver[30] |
Pernambuco |
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Movimento dos Trabalhadores Rurais Sem Terra[31] |
Rio Grande do Norte |
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Conselho Estadual de Segurança Alimentar e Nutricional (CONSEA)[32] |
Paraíba |
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Povos Tradicionais de Terreiro[33] |
Paraíba |
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FAMAC (Federação das Associações de Moradores do Acre)[34] |
Acre |
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Federação da Agricultura e Pecuária do Estado de Rondônia (FAPERON)[35] |
Rondônia |
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Educação não formal. Projeto Social Educativo. |
Federação das APAES[36] |
Ceará, Espírito Santo, Mato Grosso do Sul e Sergipe |
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Federação das Associações Pestalozzi do Estado Do Espírito Santo – Fepestalozzi[37] |
Espírito Santo |
Fonte: Documentos enviados por e-SIC pelos órgãos de transparência dos estados, além de dados encontrados em páginas das secretarias estaduais de educação. Elaboração: as autoras.
A partir dos dados da tabela acima, o mapa abaixo representa a distribuição das OSC pelos estados da federação.
Figura 1 - Distribuição das OSC nos CACS-Fundeb estaduais a partir da Lei 14.113/2020
Elaboração: as autoras.
A partir do quadro e da figura acima, nota-se a grande pluralidade de entidades no primeiro mandato dos CACS‑Fundeb estaduais e do DF após a nova Lei (religiosas, estudantis, filantrópicas, comunitárias, artísticas, educacionais e empresariais), o que dificultou a categorização. Nesse espectro, observa-se que organizações de mesma natureza (Pastoral da Criança, FJPA, Associação Beneficente do Menino Jesus e Povos Tradicionais de Terreiro) com demandas distintas e entidades de naturezas diferentes (ITPJ, Arrfaban e Associação Comunitária, Desportiva e Cultural Bom Samaritano) com áreas de atuação similares.Diante disso, optou‑se por categorizá‑las segundo atuações, demandas e reivindicações.
Proporcionalmente,pode-se observar que a maior parte dessas cadeiras são ocupadas pela UNCME e pelas Apae, ou seja, organizações de caráter nacional que possuem representações distintas em cada estado e ocupam, por isso, cadeiras diferentes. A UNCME, por exemplo, defende a participação e a diversidade por meio de formação e assessoria. Ainda que seja de âmbito municipal e atua na criação e aperfeiçoamento dos CME, esta entidade atua de forma combativa em torno das agendas das políticas educacionais. Dessa forma, as 54 cadeiras dos conselhos estaduais deste segmento são ocupadas por 36 organizações. De acordo com este total, percentualmente, a UNCME e as Apaecorrespondem a 30,56%, sendo que a Uncme ocupa 16,67% desses 36 assentos.Cabe ressaltar que de acordo com a Figura I, ambas ocupam as cadeiras do segmento nos estados de MS, GO, MG, BA, AL e CE.. Pelo fato da UNCME abarcar o Conselho Municipal de Educação (CME) nos diferentes estados, sua alta representatividade lhe dá um poder na disputa de interesses com possibilidades de levar as demandas, bem como as deliberações dos CME dos estados e, com probabilidade de influenciar o jogo político inerente a esses conselhos.
Das 36 OSC identificadas, 8 atuam na educação formal, localizadas nos 5 eixos — Educação de Jovens e Adultos (1 organização), Escola Pública de Qualidade (2), Gestão Democrática da Escola (2), Luta de Professores e outros profissionais por Melhores Condições (2) e Acesso à Educação (1), enquanto 28 trabalham nos 3 eixos da educação não-formal — Ação Social Comunitária (17), Trabalho com Movimentos Sociais (9) e Projeto Social Educativo de combate às discriminações (2). Destaca-se a proeminência da ação social comunitária. A nova Lei (Art. 7º) passa a permitir que instituições comunitárias, confessionais ou filantrópicas conveniadas recebam recursos do Fundeb Permanente (Brasil, 2020), embora o Art. 37 vete o repasse aos participantes dos CACS‑Fundeb, isso também poderia explicar o interesse de OSC dessas naturezas em integrar os conselhos e ao mesmo tempo suscitar dúvidas sobre a eficácia do seu acompanhamento.
De acordo com a distribuição dos marcadores de categorização no mapa, o Centro Oeste e o Sul são as que mais concentram organizações com demandas ligadas à educação formal (Cepafre, a APE, a Fcaeb, a Anpae, a Uncme, a Aoergs, a Assers e a UEEMT). Apesar de a maioria das cadeiras dos conselhos estaduais estarem ocupadas por entidades que possuem reivindicações ligadas ao âmbito da educação não formal, é no Norte em que elas mais se concentram, com a presença das seguintes entidades: Casulo, Pastoral da Criança, Famac, ISA, Faperon, Comevan, Arrfaban, Raefap, Cedeca, ITPJ, Associação Comunitária, Desportiva e Cultural Bom Samaritano e o Instituto Educacional, Artístico e Esportivo Rosa dos Ventos. Esta é a única região em que não encontramos nenhuma organização que poderia ser categorizada com demandas relacionadas à educação formal, visto que essas organizações estão ligadas à ação social comunitária em apoio às comunidades ou junto às organizações sindicais.
Foram localizadas 6 entidades com título de Utilidade Pública, a saber: Aoergs, a Assers e o Grupo Dignidade (Sul), a Associação Comunitária, Desportiva e Cultural Bom Samaritano e o Instituto Educacional, Artístico e Esportivo Rosa dos Ventos (Norte), Cedeca (Nordeste) e a Anpae (DF). No geral, o poder público municipal ou estadual destina esse título a organizações que prestam serviços reconhecidamente importantes às comunidades, a partir de um PL apresentado à Câmara de Vereadores da região (São Paulo, s.d)[38]. O conteúdo apresentado nos sites oficiais das organizações atesta sua atuação em apoio aos interesses e demandas das comunidades ao qual atendem. Os títulos de Utilidade Pública concedem vantagens formais, como celebração de convênios e parcerias (Souza et al, 2012), o que pode conferir, pelo menos simbolicamente, maior legitimidade institucional destas organizações nos CACS-Fundeb.
Acrescenta-se que as entidades ligadas a movimentos sociais (Raefap, Unegro, Dignidade, Instituto Transviver, MST, Consea, Povos Tradicionais de Terreiro, UEEMT e Famac) atuam em quase todas as regiões do Brasil, exceto no Sudeste, somando nove organizações com pautas voltadas a direitos raciais, moradia, terra, alimentação e diversidade religiosa e sexual, das quais quatro (44,44%) estão concentradas no Nordeste.
Não foram encontradas informações específicas sobre a natureza jurídica das entidades Aoergs, Assers, Bom Samaritano, Rosa dos Ventos, Casulo, Movimento Mais Amor da Grande Teresinha, Arfaban, Raefap, Povos Tradicionais de Terreiro e Famac, sequer em relação a apoios e patrocínios da Isa, Abrasocial, Camp, Aria Social, Ibcads ou Instituto Transviver. Não obstante, a Assers, Aoergs, Raefap, Povos Tradicionais de Terreiro, Famac, Anpae e Cepafre, a partir da análise de suas atividades, demonstram viés reivindicativo e militante (Gohn, 2013), enquanto APE, Apaes, Pestalozzi, Cedeca, IBCADS, Fundação Hermon e Lions Clube, bem como ITJ, Arfaban, Comevan, Instituto Transviver, Camp Rio Branco e Aria Social operam via patrocínio privado e projetos gerencialistas (terceiro setoristas, segundo Gohn, 2013), sendo que no caso do Ibcads, mesmo qualificado como OSC do Terceiro Setor, não foram localizados dados sobre suas parcerias e patrocínios.
Destaca-se que entre todas as OSC encontradas, somente a Anpae (Seção Distrito Federal/DF) e a Cepafre, ambas ocupantes de cadeiras no conselho do DF, têm uma história vinculada ao ensino superior, sendo a Cepafre mais diretamente ligada à Universidade de Brasília e, a Anpae, com participação de pesquisadores da gestão e política educacional brasileira, não obstante elaaceite vinculação de qualquer interessado na pauta das políticas educacionais.
Atesta‑se que as cadeiras das OSC passaram a ser ocupadas por entidades que, de um lado, representam os interesses da escola pública (Cepafre, Anpae, Uncme, Aoergs e Assers) e, de outro, não a representam (Igreja Católica, TPE, Fundação Lemann e instituições especializadas), evidenciando os conselhos como espaço de disputa pelo financiamento público da educação básica brasileira.
Considerações finais
O estudo objetivou identificar e categorizar as OSC que ocuparam cadeiras nos CACS‑Fundeb no mandato 2021–2024 a partir de suas lutas, demandas e reivindicações, revelando a constituição da participação social em conselhos gestores desde as experiências inauguradas pela lógica neoliberal dos anos 1990, marcada pelo modus operandi das ONGs na execução de políticas educacionais via parcerias público‑privadas.
A participação das entidades civis nos conselhos municipais e estaduais é um fenômeno político característico da democratização social ocorrida no Brasil na década de 1990 no mesmo compasso em que passa a dominar a racionalidade neoliberal que valoriza a descentralização da ação política e sua privatização. Esse processo não se dá de forma linear e nem mesmo com as condições objetivas adequadas, pelo contrário, a prática social é diversa e constituída por interesses nem sempre republicanos. O quadro de ocupação dos CACS-Fundeb por este segmento demonstra que 36 entidades ocuparam as cadeiras destes conselhos. Destas, 8 estão ligadas à educação formal, enquanto as 28restantes atuam no eixo de educação não formal. Dois aspectos, sobretudo, chamam a atenção: a UNCME, entidade federativa, ligada a educação formal, ocupa o percentual de 16,67% das cadeiras, o que, proporcionalmente às demais, demonstra maior poder de influência. Por outro lado, o peso da representatividade do segmento não-formal da educação revela as tensões e o poder desse setor que, em predomínio, busca garantir o domínio na alocação dos recursos financeiros. Esse setor, de forma coletiva ou não, tem um espaço institucional legítimo para disputar os interesses públicos e privados na educação.
Por fim, os resultados apontam uma pluralidade de OS, ORCIPS, entidades com viés nacional, associações, movimentos sociais e ONGs que operam com lógicas distintas nestes espaços, onde a maioria, inserida na educação não-formal, atua no eixo de ação social comunitária, revelando que, no âmbito deste segmento, essas organizações têm maior proeminência na fiscalização dos recursos do Fundeb. Assim, enquanto algumas possuem apoios empresariais, outras atuam há anos com pautas que defendem mudanças estruturais na defesa de direitos em espaços escolares e extraescolares. Desse modo, este trabalho abre possibilidade para futuras pesquisas sobre a atuação dessas organizações nos conselhos e na efetividade do controle social.
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Notas