Três décadas de gestão escolar democrática no Brasil: revisão sistemática da literatura

Three decades of democratic school management in Brazil: systematic literature review

 

Tres décadas de gestión escolar democrática en Brasil: revisión sistemática de la literatura

 

Rubens de Araujo Amaroimage001.gif

Universidade Federal do Espírito Santo, Vitoria, ES, Brasil

amaroeduc@yahoo.com.br

 

Márcia Juliana D'Angeloimage001.gif

Fucape Business School, Vitoria, ES, Brasil

marciadangelo@fucape.br

 

 

Recebido em 28 de dezembro de 2022

Aprovado em 28 de maio de 2024

Publicado em 19 de setembro de 2024

 

 

RESUMO

O objetivo deste artigo é identificar as principais características da pesquisa sobre gestão escolar democrática no ensino básico do Brasil nas últimas três décadas. Foram analisados 76 artigos, de um universo de 1817 trabalhos sobre gestão escolar democrática publicados entre 1988 e 2022, nas bases Scopus e Web of Science. A análise levou à divisão dos artigos em sete categorias: (1) Impactos do contexto na gestão democrática; (2) Instrumentos da gestão democrática; (3) Oposição entre gestão democrática e gerencialismo; (4) Gestão democrática e suas implicações; (5) Propostas de implementação; (6) Avaliação e gestão democrática; (7) Contribuições de autores clássicos. Os resultados mostram que, apesar da abundância de estudos sobre o tema, há escassez de estudos empíricos que utilizem técnicas de coleta de dados que mostrem como a gestão escolar é, na prática, em vez de como esta deveria ser. A produção acadêmica classificada nessas sete categorias levam à concentração dos trabalhos em torno de dois grandes eixos: um apego aos dispositivos legais, como se as possibilidades de construção de uma gestão democrática se restringissem aos instrumentos legais, tais como projeto político-pedagógico, conselhos escolares e grêmios estudantis; a tensão entre concepções político-ideológicas que pode ser representada pelos binários neoliberalismo e democracia, concepções conservadora e progressista, gerencialismo e gestão participativa. Algumas agendas de pesquisa são propostas como possibilidade de ampliação das temáticas no campo.

Palavras-chave: Gestão escolar; Democracia; Revisão sistemática.

 

ABSTRACT

This article aims to identify the main characteristics of research on democratic school management in basic education in Brazil in the last three decades. A total of 76 articles were analyzed, from a universe of 1817 works on democratic school management published between 1988 and 2022, in the Scopus and Web of Science databases. The analysis led to the division of articles into seven categories: (1) Context impacts on democratic management; (2) Instruments of democratic management; (3) Opposition between democratic management and managerialism; (4) Democratic management and its implications; (5) Implementation proposals; (6) Evaluation and democratic management; (7) Contributions by classical authors. The results show that, despite the abundance of studies on the subject, there is a scarcity of empirical studies that use data collection techniques that show how school management is, in practice, instead of how it should be. The academic production classified in these seven categories leads to the concentration of researches around two major axes: an attachment to legal devices, as if the possibilities of building a democratic management were restricted to legal instruments, such as a political-pedagogical project, councils school and student unions; the tension between political-ideological conceptions that can be represented by the binary neoliberalism and democracy, conservative and progressive conceptions, managerialism and participatory management. Some research agendas are proposed as a possibility to expand the themes in the field.

Keywords: School management; Democracy; Systematic review.

 

RESUMEN

El objetivo de este artículo es identificar las principales características de las investigaciones sobre gestión escolar democrática en la educación básica en Brasil durante las últimas tres décadas. Se analizaron 76 artículos, de un universo de 1817 trabajos sobre gestión escolar democrática publicados entre 1988 y 2022, en las bases de datos Scopus y Web of Science. El análisis llevó a la división de los artículos en siete categorías: (1) Impactos del contexto en la gestión democrática; (2) Instrumentos de gestión democrática; (3) Oposición entre gestión democrática y gerencialismo; (4) Gestión democrática y sus implicaciones; (5) Propuestas de implementación; (6) Evaluación y gestión democrática; (7) Contribuciones de autores clásicos. Los resultados muestran que, a pesar de la abundancia de estudios sobre el tema, hay escasez de estudios empíricos que utilicen técnicas de recolección de datos que muestren cómo es, en la práctica, la gestión escolar, en lugar de cómo debería ser. La producción académica clasificada en estas siete categorías conduce a la concentración de investigaciones entorno a dos grandes ejes: un apego a las disposiciones legales, como si las posibilidades de construcción de una gestión democrática estuvieran restringidas a instrumentos legales, como los proyectos político-pedagógicos, los consejos escolares y los consejos estudiantiles; la tensión entre concepciones político-ideológicas que pueden ser representadas por los binarios neoliberalismo y democracia, concepciones conservadoras y progresistas, gerencialismo y gestión participativa. Se proponen algunas agendas de investigación comoposibilidad de ampliación de temas en el campo.

Palabras clave: Gestión escolar; Democracia; Revisión sistemática.

 

Introdução

As gestões educacional e escolar, com foco nos sistemas de ensino e nas unidades escolares, respectivamente, têm se consolidado como campos de estudos na literatura acadêmica nacional (SIMIELLI, 2022) e internacional (HALLINGER; KOVAČEVIĆ, 2019) ao longo do século XX. Enquanto a literatura internacional tem apontado para uma mudança do paradigma da administração escolar para a liderança escolar (HALLINGER; KOVAČEVIĆ, 2019), no Brasil houve uma mudança da ideia da administração escolar para uma nova concepção, a gestão escolar (POUBEL; JUNQUILHO, 2019).

A mudança de paradigma, no contexto brasileiro, se deu a partir da década de 1980 (SIMIELLI, 2022). Os autores anteriores a esse período construíram o campo da administração escolar fundamentados nas obras de Frederick Winslow Taylor, Henry Fayol e Max Weber (SANDER, 2007). Junquilho, Almeida e Silva (2012) afirmam que os chamados pioneiros da teorização no campo da administração escolar buscaram inspiração na administração clássica, a fim de conformar as unidades escolares aos padrões empresariais de eficiência e produtividade. Na década de 1980, a efervescência dos debates entre acadêmicos e profissionais da educação, bem como o crescente anseio popular por democracia (SANDER, 2007), levou ao questionamento do foco empresarial da gestão escolar, que privilegiava a dimensão técnica em detrimento da social (PARO, 2016). É no período de redemocratização do país que a dimensão política foi inserida nos debates no campo da administração escolar, que passou a ser denominada gestão escolar com o objetivo de retratar tal inserção (POUBEL; JUNQUILHO, 2019; SIMIELLI, 2022).

A partir desse período emerge na literatura de gestão escolar a associação de dois termos – gestão e democracia – pertencentes a campos aparentemente antagônicos. Enquanto o primeiro costuma ser associado às questões técnicas, o segundo aparece relacionado à política. Esse aparente antagonismo parece estar relacionado às visões sobre gestão disseminadas pela ortodoxia no âmbito da Administração, fonte inspiradora dos autores pioneiros da área de educação (JUNQUILHO; ALMEIDA; SILVA, 2012). De forma prevalente, nos estudos organizacionais, a gestão costuma assumir as características do management – um conjunto de processos racionais, ordenados a priori, que devem reger o funcionamento das organizações (CUNLIFFE, 2014). Watson (2005) afirma que, nessa abordagem sistêmico-controladora, o trabalho gerencial costuma ser descrito como um conjunto de atividades de concepção e controle das organizações, para que estas atinjam os fins predeterminados. Para Libâneo (2018), que estuda a gestão em ambientes escolares, trata-se de uma abordagem científico-racional em que a escola é concebida como uma realidade objetiva e neutra que pode ser gerenciada a partir de princípios abstratos. Nesse contexto, qualquer outra forma de exercício de poder que não derive da hierarquia tende a ser considerado ilegítimo (HARDY; CLEGG, 1999).

Paro (2016), um dos autores responsáveis pela mudança de paradigma no campo da educação na década de 1980, afirma que os estudos de gestão escolar costumavam enfatizar a dimensão técnica em detrimento da dimensão política. Diversos autores passaram, então, a endereçar críticas à essa concepção de gestão tecnicista, passando a defender a ideia de uma gestão escolar voltada à transformação social (SIMIELLI, 2022). Começa a ser gestada a ideia de que uma gestão com a participação da comunidade seria capaz de promover a melhoria da qualidade da educação (SIQUEIRA; BARTHOLO, 2020).

A influência desses autores incrementou um debate que levou à inserção do termo democracia à gestão de escolas públicas nos textos legais (DRABACH;SOUZA, 2014). A noção de democracia na gestão escolar foi introduzida na Constituição do Brasil (1988) e na Lei 9.394 (1996) – Lei de Diretrizes e Bases da Educação Nacional – e, mais tarde, corroborada nos Planos Nacionais de Educação a partir de 2001 e consolidada em leis estaduais e municipais do país. O artigo 14 da lei 9.394/96 define que os sistemas de ensino do país devem normatizar a gestão democrática para a educação básica, que inclui os ensinos fundamental e médio, no ensino público.

Não obstante a legislação vigente, o exercício da gestão escolar democrática é vivenciado de diferentes maneiras no cotidiano da escola (LÜCK, 2013). Entre o princípio legal e a concretude da escola pública, a gestão democrática pode se dar de diferentes formas, em virtude de contextos que ora a facilitam, ora a constrangem (PARO, 2016). Além desses contextos, os atores sociais responsáveis pela materialização desse princípio legal nas escolas podem ser descritos como burocratas de nível de rua, que ressignificam e modificam as políticas públicas ao implementá-las (BONELLI et al, 2019).

A partir desses debates e marcos legais, diversos estudos começaram a investigar como a noção da democracia estava se inserindo na gestão escolar. Souza (2019) afirma que, ainda que não seja possível afirmar empiricamente que a gestão democrática constitua, de maneira prevalente, o cotidiano das instituições escolares brasileiras, esse tema tem pautado as pesquisas no campo da educação. Sua revisão sobre o panorama das pesquisas no campo da política e gestão na educação, entre 1998 e 2015, mostrou que, dentro da categoria gestão escolar, a gestão democrática concentra a maior parte dos estudos. Esses achados mostraram a consolidação de uma tendência identificada na revisão anterior realizada por Pazeto e Wittmann (2001), que abrangeu o período de 1991 a 1997. Na categoria gestão escolar, a pesquisa desses autores mostrou que o tema democratização da gestão e autonomia concentrava 45% das publicações. Souza (2006) revisou 3 mil teses e dissertações sobre gestão escolar produzidas entre 1981 e 2001 e apontou que 31% tratavam de gestão democrática.

Estudos recentes mostram que a noção de democracia provocou uma virada no campo da gestão escolar. Vieira e Vidal (2019, p. 11) sugerem a hipótese de que “o princípio da gestão democrática, associado a uma liderança de natureza política, teria preponderado na literatura” e influenciado os processos de formação de gestores escolares. Segundo esses autores, a formação política tem sido priorizada em detrimento da dimensão técnica. Talvez essa hipótese explique porque a mudança de paradigma nos estudos brasileiros não tenha ido na mesma direção das pesquisas internacionais, que mostram uma tendência de focalizar os processos de liderança. Revisões da literatura realizadas por autores nacionais (SIMIELLI, 2022) e internacionais (FLESSA et al., 2018) têm ressaltado a escassez de estudos sobre liderança no campo da gestão escolar no país.

Apesar da abundância de pesquisas sugerir uma possível virada democrática na gestão escolar, permanecem as críticas da prevalência do caráter prescritivo e normativo que a gestão assume nesse campo (POUBEL; JUNQUILHO, 2019; MOURA;BISPO, 2021; ALVES; BISPO, 2022). Segundo alguns autores, as pesquisas tendem a focalizar como a gestão deveria ser em vez de buscar compreender como ocorre na prática (SOUZA, 2019; MOURA; BISPO, 2021).

Apesar de terem sido empreendidas revisões sistemáticas sobre gestão escolar no país (PAZETO; WITTMANN, 2001; SOUZA, 2006; SANDER, 2007; SOUZA, 2019), e temas correlatos como administração e políticas públicas em educação (MEDEIROS et al., 2011), indisciplina e ação democrática nas escolas (RODRIGUES; ROSSATO, 2021), relação entre direção escolar e clima organizacional (CORREIA; SÁ, 2021), gestão escolar e educação inclusiva (NASCIMENTO; PENITENTE; GIROTO, 2018), governança colaborativa em instituições de ensino (NEVES et al., 2019), não foram encontradas revisões sistemáticas sobre gestão escolar democrática, que aparece apenas como uma categoria nas revisões citadas.

Considerando esse contexto de discussões que emergiram, principalmente, após a inclusão do princípio democrático na Constituição Federal de 1988, o objetivo desse artigo é identificar as principais características da pesquisa sobre gestão escolar democrática no ensino básico do país nas últimas três décadas. Para atingir o objetivo, foram considerados aspectos como autoria, temas abordados, metodologias utilizadas e os principais achados.

 

Método

Tipo de estudo

As revisões de literatura constituem uma importante fonte para o estabelecimento de agendas de pesquisa, que são fundamentais para a produção de estudos de impacto nos diferentes campos de pesquisa (MOOSA, 2018). Periodicamente, tais revisões são necessárias devido à abundância de informações e à falta de consenso decorrentes da grande quantidade e velocidade da produção acadêmica (BOLDERSTON, 2008).

Este artigo é resultado de uma revisão sistemática da literatura, que parte de uma questão bem definida e oferece análises quantitativas e qualitativas das evidências produzidas por pesquisas no campo da gestão escolar democrática. Nessa revisão, optou-se por adaptar as etapas sugeridas por Costa e Zoltowski (2014), Rother (2007) e Khan et al. (2003): (a) Formulação da pergunta – questão que guia o estudo; (b) Localização dos estudos – escolha das bases de dados; (c) Definição das palavras-chave para a busca; (d) Avaliação crítica dos estudos – critérios claros de inclusão e exclusão de estudos; (e) Coleta de dados – escolha das variáveis a serem observadas e armazenamento dos estudos que comporão a base de dados do estudo; (f) Análise e apresentação dos resultados – agrupamento e apresentação das informações dos estudos, quantitativa e qualitativamente; (g) Interpretação dos dados – apresentação sintética dos resultados; (h) Aprimoramento e atualização da revisão – revisões futuras baseadas nas críticas e sugestões recebidas. Esta última etapa não foi considerada neste estudo.

 

Problema de pesquisa, fontes de informação e processo de coleta de dados

A questão que orientou este estudo foi: Quais são as características centrais da pesquisa sobre gestão escolar democrática no ensino básico do Brasil nas últimas três décadas (1988 a 2022), com base nos estudos realizados no país e publicados em revistas nacionais e internacionais? Para responder à questão de pesquisa, perguntas específicas foram respondidas: (a) Quais os principais autores que desenvolveram esses estudos e quais estudos geraram maior impacto no campo? (b) Quais as principais temáticas abordadas nesses estudos? (c) Quais metodologias foram mais utilizadas? (c) Quais os principais achados desses estudos?

As bases de dados foram escolhidas por sua relevância científica para pesquisas em ciências humanas e sociais aplicadas. Foram levantados artigos de periódicos indexados nas bases Scopus e Web of Science. Para a seleção dos manuscritos, foram utilizadas as seguintes palavras-chave e operadores booleanos: “school management” OR “school administration” OR “school governance” AND “democra*”. As palavras-chave foram escolhidas pela alta frequência em estudos no campo da gestão escolar. O uso do asterisco à direita da última palavra-chave serviu para capturar diferentes termos, tais como democracy, democratic, democratically. Buscou-se esses termos nos títulos, nas palavras-chave e nos resumos dos artigos.

Quanto ao tipo de documento, selecionou-se apenas artigos, independente da classificação da revista em que foram publicados. Em termos de limitação temporal, foram buscados artigos entre os anos de 1988 e 2022. Foram aceitos artigos de qualquer área de estudo, escritos em qualquer idioma e em qualquer estágio de publicação, sendo incluídos artigos aceitos e ainda não publicados. Foram selecionados estudos realizados no Brasil, mesmo que tenham sido publicados em periódicos internacionais. A busca foi realizada nos meses de outubro e novembro de 2022 e repetida por três vezes, sem que tenha havido qualquer alteração dos resultados.

A partir dessa seleção, foram lidos os títulos e resumos dos artigos e utilizados os seguintes critérios de exclusão: artigos não relacionados à gestão escolar democrática; estudos realizados em instituições de nível superior; estudos não realizados no Brasil; artigos duplicados. Após a leitura, a carteira final contou com 76 artigos. A Figura 1 mostra o fluxograma da seleção dos estudos nas bases de dados.

 

Figura 1 – Fluxograma da seleção de artigos

Fonte: Elaborada pelos autores

 

Os metadados dos artigos selecionados nas bases de dados foram exportados no formato BibTeX, inseridos no RStudio e tratados, inicialmente, no Bibliometrix. Após a leitura dos artigos, foram extraídos dados que compõem as categorias de análise que são apresentadas no tópico análise dos resultados.

 

Síntese da informação

Os artigos selecionados foram lidos com o objetivo de extrair os dados e elaborar as categorias de análise. Foram considerados o título do estudo, o ano em que foi publicado, o periódico, as palavras-chave utilizadas, as referências mais citadas, o impacto do estudo no campo, os autores, o delineamento metodológico, os instrumentos de coleta e de análise de dados, e os principais achados.

 

Resultados

O Quadro 1 mostra os artigos que compõem a carteira final, objeto de análise deste artigo.

 

Quadro 1 – Carteira final dos artigos

                                                                                                              

 

 

 

 

A produção acadêmica sobre o tema teve um ligeiro crescimento entre 2007 e 2013, e um crescimento significativo entre 2017 e 2022, como mostra a Figura 2. O crescimento acentuado a partir de 2017 pode estar ligado à mudança na Presidência da República. É provável que o aumento do interesse pelo tema tenha relação com o temor dos autores de que, nos governos de direita, poderia haver um retrocesso na democratização da gestão escolar. Por exemplo, alguns autores apontaram para esse risco na tentativa de inclusão do Programa Escola Sem Partido nas diretrizes e bases da educação nacional (KNIJNIK, 2021) e na ascensão do Programa Nacional das Escolas Cívico-Militares (MENDONÇA, 2019).

 

Figura 2 - Publicações sobre gestão escolar democrática

Fonte: Elaborada pelos autores

Os artigos foram publicados por 144 autores, sendo que uma pequena parte (23) teve autoria única e a maioria dos estudos (53) foi resultado de parcerias. A maior parte dos trabalhos (30)foi publicado em duplas e uma parte significativa foi escrita por três autores (17). Os autores que mais publicaram no período foram Vitor Henrique Paro (3), Neusa Chaves Batista (2), Vera Maria Vidal Peroni (2), Ângela Maria Martins (2), Sueli Menezes Pereira (2) e Daniela Patti do Amaral (2). Os demais autores publicaram apenas uma vez.Quanto à autoria, a participação das mulheres é significativamente maior (61%).

As palavras-chave que mais aparecem nos artigos são: school management, democratic management, participation, school administration, democracy, democratic school management, school education; management e autonomy. É interessante o uso intercambiável dos termos administração e gestão escolar nos artigos, embora alguns autores afirmem que este substituiu aquele a partir das críticas feitas à ênfase empresarial nos textos dos primeiros autores do campo (POUBEL; JUNQUILHO, 2019; SIMIELLI, 2022).

O primeiro entre os periódicos com o maior número de publicações foi a Revista online de Política e Gestão Educacional (B2), com 12 artigos, seguida da Revista Humanidades e Inovação (B3), com 6. As revistas Educação & Sociedade (A1), Laplage em Revista (B2) e Educar em Revista (A1) tiveram 5 publicações cada. Em seguida, aparecem os periódicos com 3 publicações cada: Currículo sem Fronteiras (A2), Educação e Pesquisa (A1), Ensaio: Avaliação e Políticas Públicas em Educação (A1) e Revista Espacios (B1). Entre essas revistas, quatro estão classificadas como “A1” no Qualis Capes, duas como “A2”, uma como “B1”, duas como “B2” e uma como “B3”.

As dez referências mais citadas nesses artigos são os livros: Dimensões da gestão escolar e suas competências, de Heloisa Lück; Educação como prática da liberdade, de Paulo Freire; Pesquisa em educação: abordagens qualitativas, de Menga Lüdke e Marli André; Administração escolar: introdução crítica, de Vitor Henrique Paro; Os artigos mais citados são: Explorando e construindo um conceito de gestão escolar democrática, de Ângelo Ricardo de Souza; A educação, a política e a administração: reflexões sobre a prática do diretor de escola, de Vitor Henrique Paro;Progressão continuada, supervisão escolar e avaliação externa: implicações para a qualidade do ensino, de Vitor Henrique Paro; Políticas e gestão da educação básica: revisitando conceitos simples, de Sofia Lerche Vieira; e Gestão Escolar e Qualidade da Educação: Um Estudo sobre Dez Escolas Paulistas, de Fernando Luiz Abrucio. A Constituição Federal e a Lei de Diretrizes e Bases da Educação são amplamente citadas nos artigos. O autor Vitor Henrique Paro aparece como o que exerce maior influência no campo, considerando o número de citações de seus diferentes trabalhos.

Os artigos que compõem a carteira final mais citados em outras publicações são:Paro (2010), Gonçalves e França (2013), Peroni(2018), Borges (2007), Souza (2019), Neto e Castro (2011), Leite et al. (2012), Burgos (2012),e Paro (2012).

Foram utilizadas as categorias propostas por Weinstein et al. (2019) para descrever os delineamentos metodológicos dos artigos. Esses autores propõem três dimensões de avaliação: o desenho geral da pesquisa, as técnicas de coleta e de análise de dados dos estudos empíricos.

 

Quadro 2 – Delineamento metodológico dos artigos

Desenho Geral

Coleta de dados – estudos empíricos

Análise dos dados – estudos empíricos

Ensaio teórico

20

Dados primários

17

Qualitativo

49

Empírico

56

Entrevistas

9

Análise de conteúdo

7

Análise de dados primários

17

Questionário

2

Análise de discurso

2

Análise de dados secundários

28

Entrevistas + observação

2

Categorização

8

Análise de dados primários e secundários

11

Entrevistas + questionário

1

Não informado

32

 

 

Grupos de discussão

2

Quantitativo

5

 

 

Observação

1

Estatística descritiva

3

 

 

Dados secundários

28

Estatística multivariada

2

 

 

Pesquisa documental (legislação e documentos)

24

Misto

2

 

 

Banco de dados

4

 

 

 

 

Dados primários e secundários

11

 

 

Fonte: Elaborado pelos autores

 

O Quadro 2 mostra o delineamento de pesquisa utilizado nos estudos. Nos estudos empíricos, percebe-se a preferência pelos dados secundários, tendo como maior fonte a legislação, principalmente a Constituição Federal, a Lei de Diretrizes e Bases da Educação e as legislações estaduais. Com menor representatividade, aparecem os bancos de dados. A entrevista foi a técnica mais utilizada entre as fontes primárias. A maior parte desses estudos utilizou a abordagem qualitativa de pesquisa. Destaque para a falta de informação sobre a técnica utilizada para analisar os dados na maioria dos estudos.

 

Análise dos resultados

Após a leitura dos 76 artigos que compuseram a carteira final, os trabalhos foram distribuídos em categorias e subcategorias, conforme mostra o Quadro 3.Devidoà limitação de espaço, são apresentados os achados de alguns artigos que representam as categorias.

 

Quadro 3 – Distribuição dos artigos por categoria

Categorias

Subcategorias

Autores

Impactos do contexto na gestão democrática

Contexto Histórico-social

Santos Filho (1993); Marques (2012); Gonçalves e França (2013); Moura (2018), Silvério e Oliveira (2019); Domingos e Pereira (2021)

Poder Público

Adrião e Peroni (2007); Borges (2007); Leite et al. (2012); Amaral (2018); Garcia (2018); Menezes e Brasil (2018); Peroni (2018); Gomes e Francisco (2019); Fonseca, Ferreira e Scaff (2020); Santos e Castro (2020); Santos (2020); Lima, Conti e Nascente (2021); Silva e Constantino (2021)

Legislação

Bernado, Borde e Cerqueira (2018); Menegat, Sarmento e Rangel (2018); Oliveira (2019); Batista e Pereyra (2020)

Pandemia

Arraes, Carvalho e Santos (2021); Barbosa et al. (2021); Guedes, Rosa e Anjos (2021); Roggero, Kubo e Almeida (2021)

Instrumentos da gestão democrática

Projeto político-pedagógico

Caetano e Silva (2017); Fernandes (2017);

Órgãos colegiados

Martins (2008); Batista (2018); Machado e Dalla Corte (2020); Freitas, Piovezan e Portéro (2020); Miléo, Lopes e Formigosa (2022)

Comunidade escolar

Falcão e Silva (2020); Boff e Zulianelo (2021); Menezes e Nascimento (2021); Souza, Mello e Barreto (2021); Altoe, Teixeira e Nossa (2022)

Gestão

Souza e Martins (2018); Gimenes e Reis (2019); Medeiros (2019); Mélo, Mélo e Coutinho (2019); Souza (2019); Brenner e Ferreira (2020); Assis e Marconi (2021); Bittencourt e Amaral (2021)

Oposição entre gestão democrática e gerencialismo

 

Drabach e Mousquer (2009); Paro (2009); Paro (2010); Neto e Castro (2011); Pereira (2012); Paschoalino (2018); Pereira e Silva (2018)

Gestão democrática e suas implicações

 

Paro (2002); Burgos (2012); Passador e Salvetti (2013); Fischman e Gandin (2016); Alves e Souza (2018); Lima, Mota e Leal (2019); Passone (2019); Borges, Medeiros e Assis (2021)

Propostas de implementação

 

Araújo (2000); Abreu e Raupp (2017); Amorim, Matta e Freitas (2017); Fischer et al. (2017); Ribeiro e Oliveira (2018)

Avaliação e gestão democrática

 

Silva (2010); Miranda et al. (2018)

Contribuições de autores clássicos

 

Alcântara, Borges e Filipak (2018); Araújo (2019); Brito e Silva (2021)

Fonte: Elaborado pelos autores

 

A categoria Impactos do contexto na gestão democrática está dividida em quatro subcategorias: contexto histórico-social, poder público, legislação e pandemia. Na subcategoria contexto histórico-social estão reunidas as pesquisas que relacionam emergência da democracia escolar às mudanças histórico-sociais ou ações de atores da sociedade civil. Por exemplo, Santos Filho (1993) estudou a emergência dos processos de descentralização e da gestão democrática a partir do movimento de resistência da sociedade civil às ações dos governos do período militar. É um texto representativo do interesse da academia, após a inserção da noção da democracia na gestão escolar no texto constitucional. Moura (2018, p. 312) utiliza a sociologia dos processos, de Nobert Elias, para analisar a emergência da democracia na gestão escolar a partir dos processos de democratização no Brasil e Portugal. A escola é tomada como uma figuração, categoria intermediária que recebe influência dos níveis macro e micro de interações. Nas escolas pernambucanas estudadas, foram encontrados indícios de uma mescla de “práticas socioprofissionais herdadas dos regimes autoritários com novas demandas sociais influenciadas pela redemocratização”. Domingos e Pereira (2021) analisam dois contextos contraditórios em que a gestão democrática emerge: os apelos da sociedade civil por redemocratização e o neoliberalismo. Mostram que, embora a democratização decorra de princípios constitucionais, ocorre em um contexto em que a educação é cada vez menos vista como um direito e mais como uma commodity. Isso faz com que a gestão escolar oscile entre uma gestão compartilhada com órgãos colegiados, como o conselho de escolar, e uma gestão burocrática subordinada a lógicas de controle externos à escola.

A subcategoria poder público reúne os estudos que mostram os impactos de políticas públicas, ações de órgãos públicos e regulamentações legais na gestão democrática. Adrião e Peroni (2007) analisam os impactos da operacionalização do Programa Dinheiro Direto na Escola na gestão dessas unidades de ensino. Os resultados mostram a importância dos aportes financeiros nos orçamentos das escolas pesquisadas e os ganhos de autonomia advindos desse processo de descentralização. Contudo, chamam a atenção para os riscos devidos à vinculação dos repasses às unidades executoras, entidades de direito privado, sem fins lucrativos, com representantes da comunidade escolar. Um risco está relacionado à responsabilização civil em relação aos gastos, considerando que os cheques são assinados pelo diretor da escola e um membro da unidade executora. Leite et al. (2012) realizaram análises da política educacional e estudos de caso em três escolas do município e Pelotas/RS, a partir de 2001, no contexto do projeto Escola Cidadã. Os resultados mostram como as políticas educacionais são reconfiguradas nos contextos escolares, considerando os diferentes graus de gestão democrática identificados em cada escola. Amaral (2018) avalia o papel da regulamentação da gestão escolar democrática, no que diz respeito ao provimento do cargo de diretor, a partir das ações e regulamentações do estado Ministério Público do Rio de Janeiro. Os resultados apontam a importância dessas regulamentações para minar os traços patrimonialistas, resilientes na gestão pública brasileira. Garcia (2018) analisa os impactos da crescente inserção de atores privados na gestão educacional em redes estaduais de ensino, por meio de assessorias. São analisados programas desenvolvidos pelos institutos Ayrton Senna, Unibanco e de Corresponsabilidade em Educação e adotados pelas secretarias de educação de diversos municípios brasileiros. Os programas reforçam a gestão baseada em resultados, com metas monocraticamente estabelecidas, e o papel do diretor como um líder nos mesmos moldes das empresas privadas. Para a autora, isso configura um obstáculo imposto aos avanços da gestão escolar democrática. Santos e Castro (2020) destacam a concepção de gestão democrática na produção de textos legais sobre gestão escolar, no município de Feira de Santana/BA. Ressaltam que tais textos são resultado das relações das escolas com o poder local e contexto nacional.

Na subcategoria Legislação, Menegat, Sarmento e Rangel (2018) analisam as legislações internacionais e nacionais para discutir a educação de qualidade. A gestão democrática, a prática pedagógica baseada nos princípios da igualdade, liberdade, equidade e diversidade, entre outros, aparecem como desafios para a construção de uma educação de qualidade. Oliveira (2019) analisa as legislações que pautam a gestão democrática no Brasil e em Portugal.Mostra que mudanças nos normativos legais levaram à ruptura do princípio democrático na gestão escolar e à ascensão do gerencialismo. Batista e Pereyra (2020) analisam o processo de elaboração da legislação sobre gestão escolar democrática, no contexto de reformas educacionais, no Brasil e na Espanha. Ressaltam que, no caso brasileiro, forças políticas opostas, a frente progressista e a direita neoliberal, levaram a avanços e recuos sobre o papel a ser desempenhado pelos atores escolares nos processos decisórios.

A subcategoria Pandemia agrupa os estudos que analisam os desafios e dificuldades enfrentados pela gestão escolar durante a maior crise sanitária global dos últimos cem anos. Arraes, Carvalho e Santos (2021), em um estudo realizado no Tocantins, chamam a atenção para o fato de que, apesar da pandemia ter aprofundado a crise já existente da educação brasileira, muitos gestores tiveram que se reinventar. Também apontam para a importância da gestão democrática como fator que tem potencial de fomentar a participação da comunidade escolar na solução de problemas agravados pela pandemia. Guedes, Rosa e Anjos (2021) refletem sobre os desafios que a migração intempestiva dos processos educativos para as plataformas digitais gerou para a gestão escolar. Nesse contexto, as autoras ressaltam a importância de transformar essas plataformas em espaços de diálogo e de humanização. Roggero, Kubo e Almeida (2021) realizaram uma pesquisa documental da regulação legal do município de São Paulo, publicada durante a pandemia, e entrevistas com nove diretores de escola, para compreender atuação destes durante a crise sanitária. Os achados apontam para algumas contradições que os diretores tiveram que lidar, por atuarem na intersecção entre poder público, de onde emanaram as normativas, e a escola. As autoras apontam para aquilo que chamaram de “pseudogestão democrática”, considerando que o caráter do “cumpra-se” da regulação legal, que tendeu a ressaltar a função gerencialista dos diretores, que conflita com a multifuncionalidade necessária, considerando a complexidade da escola.

A categoria Instrumentos da gestão democrática agrupa os estudos que tiveram como unidade analítica atores ou institutos cujos papeis costumam ser associados a essa forma de gestão. A categoria se divide em quatro subcategorias: projeto político-pedagógico, órgãos colegiados, comunidade escolar e gestão. Dentro da primeira subcategoria, projeto político-pedagógico, Caetano e Silva (2017), realizaram uma pesquisa para compreender como professores de uma escola do campo, no município de Rondonópolis, entendem o PPP. Os achados apontam que o PPP, que é elemento fundante da democracia escolar quando elaborado coletivamente, aparece como cumprimento de uma formalidade técnica. Fernandes (2017) realizou uma pesquisa em uma unidade escolar do município de Santa Maria/RS, para analisar a participação da comunidade escolar na reconstrução do projeto político-pedagógico. Os resultados mostram que fatores, tais como, falta de tempo, falta de pessoal qualificado, comodismo e formalismo, geram dificuldades para que o processo seja efetivamente participativo.

Compondo a subcategoria Órgãos colegiados, Martins (2008) analisa a dinâmica de participação, em órgãos de deliberação coletiva como a associação de pais e mestres, reuniões pedagógicas e conselhos escolares, da direção, coordenação pedagógica, professores, pais e alunos, em conselhos escolares de escolas técnicas do estado de São Paulo. Configurados como espaços de conflito, esses órgãos são impactados pelos atos prescritivos e normativos dos órgãos superiores e, ao mesmo tempo, pelos diferentes interesses dos membros colegiados. Contudo, os conflitos que emergem aparecem como possibilidade de novas alternativas. Os colegiados buscam encontrar brechas nos regramentos a partir de soluções informais. Em ensaio teórico, Batista (2018) reflete sobre o importante papel desempenho pelos conselhos escolares, instâncias legítimas de deliberações coletivas, na construção da justiça social. O principal argumento é que a participação paritária de membros da comunidade escolar ressignifica, na esfera local, a gestão democrática em detrimento do novo gerencialismo, que reproduz práticas do setor privado. Freitas, Piovezan e Portéro (2020) focalizam o grêmio estudantil, entidade representativa dos alunos, como espaço de participação dos discentes na construção de uma educação de qualidade. Porém, levantam a hipótese de que a existência e deliberações do grêmio se dão mais para atender às normativas legais.

A subcategoria Comunidade escolar reúne os estudos que tratam da atuação de diversos atores da comunidade escolar que, não necessariamente, atuam como órgão colegiados. Falcão e Silva (2020) estudaram uma escola pública do estado do Amazonas para identificar ações institucionais de apoio à participação estudantil nos processos de gestão. Embora a pesquisa tenha identificado destaque dado à gestão democrática, nos documentos oficiais da escola que tratam diretamente da participação dos estudantes na gestão, há ausência de práticas articuladas, tais como, o incentivo à organização de grêmio estudantil e ações que promovam maior participação dos estudantes nas reuniões. A participação dos alunos tem se restringido às atividades culturais e diálogos com a direção em temas de interesse da escola. Boff e Zulianelo (2021) realizaram uma pesquisa em 14 escolas públicas de ensino básico em um município do Rio Grande do Sul Menezes, para mapear as potencialidades e dificuldades enfrentadas pelos diretores. A falta de participação e engajamento da família e a baixa motivação do corpo docente aparecem como as principais dificuldades. Altoe, Teixeira e Nossa (2022) realizaram estudo de casos múltiplos, a fim deidentificar as práticas de diretores escolares para envolver professores e pais, tomando como referência a cultura organizacional e contexto das escolas públicas de ensino fundamental na cidade de Vitória/ES. Entre as barreiras para o envolvimento dos professores, aparecem sobrecarga dos diretores, falta de tempo dos professores para formação devido ao deslocamento destes para outras instituições de ensino em outros turnos, conflitos de relacionamento, estruturas precárias das escolas entre outros. As principais barreiras à participação parental foi a falta de interesse em participar e o excesso de trabalho. Foram identificadas algumas “pontes” para o envolvimento dos professores (projetos na escola) e dos pais (diálogo provocado pela equipe gestora da escola).

A subcategoria Gestão congrega os estudos que tratam de aspectos relacionados aos gestores de escolas. Gimenes e Reis (2019) pesquisaram o processo eleitoral para a escolha de diretores em duas escolas da rede municipal de Naviraí/MS. Os sujeitos de pesquisa, diretores, professores e representantes da comunidade escolar, apontam a participação de todos e as regras claras que regem o processo como fundamental para a construção de ambientes democráticos. Na mesma direção, Assis e Marconi (2021) analisam o efeito das políticas de seleção de diretores na percepção de docentes sobre esses profissionais e no clima organizacional. Os maiores coeficientes médios sobre esses fatores ocorreram nas escolas cujo provimento se deu “por concurso público apenas”, seguido por “processo seletivo e eleição”. Os piores coeficientes ocorreram nas escolas em que o provimento se deu por “indicação apenas”. Os autores argumentam que os critérios técnicos e participativos geram mais impacto no clima organizacional e na percepção dos professores sobre os líderes. Bittencourt e Amaral (2021) analisam os documentos oficiais dos poderes executivo e legislativo do município de Queimados/RJ. Para as autoras, a dimensão da participação, essencial à gestão democrática, é fragilizada em dois momentos. Como a forma de provimento é eleição e não consulta pública, os menores de 16 anos têm seus votos tutelados. Além disso, a documentação dos candidatos é entregue à secretaria de educação, que realiza uma espécie de pré-seleção dos candidatos. Souza (2019) utiliza dados de questionários respondidos por diretores e professores no Sistema de Avaliação da Educação Básica de 2003 e 2015. Os resultados mostram certo enfraquecimento das formas democráticas de provimento como a eleição dos diretores. Além disso, há uma tendência de a gestão democrática ter como elemento central o conselho escolar. Alves e Bispo (2022) utilizaram diálogos reflexivos para analisar como os gestores escolares constroem sentido de suas experiências durante a participação em um processo de formação continuada oferecido pelo Governo do estado da Paraíba. Os achados mostram uma discrepância entre o conteúdo da formação e as demandas do cotidiano dos gestores, criando, segundo os autores, o binômio teoria versus prática.

A categoria Oposição entre gestão democrática e gerencialismo reúne os estudos que mostram a tensão entre as duas formas de gestão, apresentando-as como antagônicas. O ensaio teórico de Drabach e Mousquer (2009) mostra como os projetos de sociedade, derivados do desejo de maior participação popular no período de redemocratização do país, e o gerencialismo econômico global, surgido no capitalismo flexível, resultam em uma linguagem ambígua e híbrida visível nos textos legais sobre gestão escolar. Pereira (2012) mostra a presença dessa ambiguidade nos textos legais que tratam da formação de especialistas em gestão escolar, e defende que os processos formativos devem privilegiar a dimensão pedagógica, sem prejuízo da administrativa. Paro (2010) examina o quanto a ação administrativa dos diretores de escolas da educação básica ocorre em um campo conflituoso e antagônico. De um lado, uma concepção conservadora que enxerga o trabalho dos diretores como semelhantes ao dos gestores de empresas capitalistas e, de outro, uma concepção progressista, advogada pelo autor, que compreende as dimensões sociais e políticas associadas à atividade dos dirigentes escolares, a fim de atender à necessidade de formação de sujeitos humano-históricos.

A categoria Gestão democrática e suas implicações congrega estudos que apontam impactos, reais ou potenciais, dessa forma de gestão em diferentes dimensões da escola ou da sociedade. Paro (2002) mostra como uma educação fundamentada em concepções ampliadas de política e democracia impacta: a qualidade do ensino, compreendida não apenas como transmissão de conteúdo, mas como processos de formação de sujeitos históricos e apreensão da cultura, que incluem valores democráticos; a prática administrativa escolar, incorporando os processos político-pedagógicos (atividades-fim) aos administrativos (atividades-meio); a teoria da administração escolar, desvinculando-a do pensamento que a circunscreve aos princípios da administração de empresas e associando-a às dimensões sociais e políticas da gestão. Fischman e Gandin (2016) analisam os impactos duradouros do projeto “Escola Cidadã” em escolas de Porto Alegre, mesmo após o seu término em 2004. Por exemplo, um dos eixos centrais do projeto era a construção de currículos escolares significativos, que permitissem aos alunos a leitura, não apenas de textos, mas também do mundo. Os autores descrevem como professores constroem interativamente com a comunidade os currículos das escolas, mostrando preocupações com a qualidade do ensino-aprendizagem para além dos resultados medidos por testes. Passone (2019) realizou uma revisão bibliográfica sobre gestão e eficácia escolar e identificou estudos que mostram a importância da gestão democrática para a eficácia da escola, porque parte da ideia de que as ações gerenciais envolvem a comunidade escolar no alcance dos objetivos institucionais.

A categoria Propostas de implementação reúne os estudos de caráter prescritivo, cujo objetivo é a proposição de ações para a construção de uma gestão democrática, ora propondo um novo modelo, ora um novo gestor. Abreu e Raupp (2017) realizaram uma pesquisa na Secretária de Educação e Cultura, com a Diretora de Ensino da Secretaria de Educação e Cultura, diretores, professores e funcionários das secretarias das escolas de ensino fundamental I da rede pública do Município de Garopaba/SC, para diagnosticar e oferecer um modelo de gestão aos diretores escolares. Fischer et al. (2017) realizaram uma pesquisa com gestores das escolas públicas de educação básica – educação infantil e ensino fundamental – de um município do litoral de Santa Catarina, a fim depropor um conjunto de competências necessárias ao exercício da gestão. Ribeiro e Oliveira (2018), baseados na legislação que trata -de conselhos escolares e na reflexão de alguns autores da área de educação, formulam uma proposta de estruturação de conselhos escolares democráticos.

Na categoria Avaliação e gestão democrática, foram alocados dois estudos (Silva, 2010; Miranda et al., 2018). A preocupação central dos estudos é analisar o impacto de avaliações na gestão democrática nas escolas estudadas. Ambos foram realizados em escolas da cidade de São Paulo. Silva (2010) discute a autoavaliação realizada por quatro escolas do ensino fundamental, que incluiu a participação -depais dos alunos. Os resultados apontam para a contradição de interesses entre o sistema de ensino, com foco na mensuração da eficácia dos investimentos realizados e na boa utilização dos recursos públicos, e a comunidade escolar, com suas necessidades de realizar uma educação de qualidade. Miranda et al. (2018) realizam pesquisa com educadores de uma escola paulista para oferecer reflexões sobre a importância de indicadores de qualidade na educação, nas perspectivas da gestão pedagógica e administrativa.

Na categoria Contribuições de autores clássicos, Alcântara, Borges e Filipak (2018) vão buscar em Paulo Freire fundamentos para a gestão democrática. Segundo os autores, a dialogicidade, a participação da comunidade escolar e o ato educativo, enquanto atitude ética, são elementos fundamentais do perfil do gestor democrático escolar. Brito e Silva (2021) retomam os conceitos de participação e democracia, da forma como Paulo Freire os desenvolve como centrais para a construção da democracia escolar. Araújo (2019) busca na obra “Vida e Educação”, de John Dewey, a ideia da democracia como princípio fundante da administração escolar, compreendida em seus aspectos tanto administrativos quanto pedagógicos, bem como um meio para atingir fins determinados.

 

Considerações finais

O objetivo deste artigo foi identificar as principais características da pesquisa sobre gestão escolar democrática no ensino básico do Brasil nas últimas três décadas (1988-2022). Para isso, foram buscados artigos indexados nas bases de dados Scopus e Web of Science. A carteira final de artigos foi analisada e os textos divididos em sete categorias, que oferecem um mapa útil para que novos pesquisadores identifiquem as agendas consolidadas de pesquisas no campo.

A maior parte dos estudos empíricos utilizou dados secundários, principalmente a Constituição Federal e a Lei de Diretrizes e Bases da Educação, o que indica o caráter formal e dedutivo das pesquisas, que buscam identificar na gestão das escolas a aplicação de um ideal exposto na legislação. As críticas endereçadas ao caráter prescritivo e normativo dos estudos sobre gestão escolar, que focalizam como esta deveria ser em vez de buscar compreender como ocorre na prática (Souza, 2019; Poubel; Junquilho, 2019; Moura; Bispo, 2021; Alves; Bispo, 2022), parecem ser adequadas aos estudos sobre gestão escolar democrática. Isso lança luz sobre uma lacuna no campo: a escassez de estudos etnográficos ou que utilizem as diferentes modalidades da observação como técnica para coletar os dados, que possam ir além da entrevista, técnica mais utilizada nos estudos, de maneira a produzir descrições densas que permitam uma compreensão mais aprofundada do fenômeno (GEERTZ, 1989).

Porém, o caráter formal e dedutivo das pesquisas sobre gestão democrática não mostra apenas lacunas metodológicas, mas trazem em seu bojo uma premissa epistemológicaproblemática de que princípios legais, ou políticas públicas, formulados por legisladores são simplesmente implementados pelos burocratas do nível de rua. Há vasta documentação mostrando que textos legais são ressignificados e reformulados por aqueles que são responsáveis por sua implementação (BONELLI et al., 2019).Conforme argumenta Ball (2006), as políticas que emanam dos formuladores colocam problemas que precisam ser resolvidos, no contexto, por aqueles que responsáveis por sua aplicação. Assim, a gestão democrática na escola pode assumir diferentes nuances que escapam daquilo que a lei prevê.

Outra observação sobre a metodologia dos estudos precisa ser feita. A maior parte dos trabalhos não possui uma descrição clara sobre os procedimentos metodológicos, principalmente sobre o processo de análise dos dados. Apenas 35% dos estudos empíricos trazem tal informação. Essa forma de escrever artigos, que são relatórios de pesquisa, financiadas ou não, compromete significativamente a confiabilidade dos dados (KORSTJENS; MOSER, 2018).

As categorias analíticas propostas nesse artigo apontam para dois grandes eixos em torno dos quais se concentraram as pesquisas sobre gestão democrática escolar nessas três décadas. O primeiro é que há certo aprisionamento aos dispositivos legais, como se as possibilidades de construção de uma gestão democrática se restringissem aos instrumentos legais, tais como projeto político-pedagógico (FERNANDES, 2017), conselhos escolares (RIBEIRO, OLIVEIRA, 2018), grêmios estudantis (FREITAS; PIOVEZAN; PORTÉRO, 2020) e assemelhados. Esses instrumentos são objetos de análise em muitos estudos, além daqueles agrupados na categoria Instrumentos de gestão democrática.

O segundo é a tensão entre concepções político-ideológicas opostas que podem ser representadas pelos binários concepções conservadora e progressista (PARO, 2010), gerencialismo e gestão participativa (BATISTA, 2018), neoliberalismo e democracia (DOMINGOS; PEREIRA, 2021).Aconcentração de estudos em torno desses eixos têm a vantagem de fornecer agendas capazes de produzir parcerias entre grupos de pesquisas de diferentes instituições. Porém, gera um esgotamento do tema que tem sido objeto de crítica de alguns autores que têm sugerido a emergência de novas temáticas, de maneira a ampliar o campo da gestão escolar (SIMIELLI, 2022). Por exemplo, essa autora mostra, a partir de uma revisão sistemática, que há carência de estudos sobre diretores escolares. A revisão sistemática de Siqueira e Bartholo (2020) aponta para a escassez de pesquisas que mostrem os impactos da gestão democrática na aprendizagem dos alunos e em outras dimensões do contexto escolar. Moura e Bispo (2021, p. 135) realizaram um estudo sobre gestão escolar a partir da perspectiva da sociomaterialidade, entendo que a prática da gestão não se dá“exclusivamente, por meio das “mãos” do diretor(a)”, mas é um processo“dinâmico, situado e que assume várias nuances em decorrência da interação dos diversos atores (humanos e não humanos)”.

As lacunas de pesquisas identificadas por esses autores podem, se preenchidas, trazer renovação ao campo de estudos da gestão democrática que, após três décadas, corre o risco de produzir mais do mesmo e de deixar de atrair novos pesquisadores, que podem oferecer novos insights sobre essa forma de gestão tão importante para a construção da autoria organizacional (GORLI; NICOLINI; SCARATTI, 2015): uma comunidade escolar formada por pessoas autoras de seu papel e capazes de assumir responsabilidade e contribuir de maneira construtiva para os objetivos das organizações das quais fazem parte.

 

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