Mercantilização e financeirização do setor educacional privado-mercantil no Brasil: feições da crise da educação brasileira
Commodification and financialization of the educational private-mercantile sector in Brazil: features of the Brazilian education crisis
Mercantilización y financiarización del sector educativo privado-mercantil en Brasil: características de la crisis de la educación brasileña.
Maria Rosimary Soares dos Santos
Universidade Federal de Minas Gerais,
Belo Horizonte, MG, Brasil.
m.rosimary@gmail.com
Rhoberta Santana de Araújo
Universidade Federal do Pará, Belem, PA, Brasil.
robherta.araujo@gmail.com
Recebido em 09 de março de 2022
Aprovado em 24 de fevereiro de 2023
Publicado em 13 de setembro de 2023
RESUMO
Este artigo examina as novas expressões da mercantilização da educação no contexto da atual crise brasileira, processo marcado pela apropriação dos recursos do fundo público pelas elites financeiras nacionais e internacionais. A investigação parte da constatação de que as reformas implementadas no país após o golpe de 2016, a saber, a emenda do “teto dos gastos”, as reformas trabalhista e previdenciária, dentre outras medidas em curso, consistem no movimento de ajuste ao padrão de acumulação do capitalism brasileiro, determinado pelo rentismo das finanças e pelo recrudescimento de formas distintas e associadas de superexploração do trabalho. A base empírica provém da pesquisa bibliográfica e documental, cujo objetivo consistiu em evidenciar as novas feições e tendências da mercantilização da educação brasileira. A análise bibliográfica e documental permitiu identificar a movimentação das principais companhias educacionais de capital aberto no país, que diante da crise da indução econômica do Estado à mercantilização, têm explorado novos nichos de mercado para assegurar o aumento dos lucros e rentabilidade aos seus acionistas, com destaque para ampliação de cursos de graduação a distância, difusão de sistemas e plataformas de ensino e de trabalho, aquisições e fusões de escolas de educação básica, dentre outras estratégias de negócios. Esse movimento no setor privado-mercantil ocorre simultaneamente às medidas governamentais de desmonte das universidades públicas e das agências que integram o sistema de ciência, tecnologia e inovação do país. Desse modo, o estudo também investiga as proposições em curso para a educação superior pública, em especial, para as instituições federais de ensino face à profunda crise de seu financiamento. Considera-se que a crise é deliberadamente imposta à educação pública e deve ser interpretada no interior das contradições analisadas no decorrer deste trabalho.
Palavras-chave: Mercantilização; Ensino superior; Educação pública; Financeirização; Crise brasileira.
ABSTRACT
This article examines the new expressions of the commodification of education in the context of the current Brazilian crisis, a process marked by the appropriation of public fund resources by national and international financial elites. The investigation starts from the observation that the reforms implemented in the country after the coup of 2016, such as the "spending cap" amendment, the labor and social security reforms, among other ongoing measures, consist of the adjustment movement to the accumulation pattern of Brazilian capitalism, determined by the rentier nature of finance and the resurgence of distinct and associated forms of labor superexploitation. The empirical base comes from bibliographical and documental research, whose objective was to show the new features and tendencies of the mercantilization of Brazilian education. The bibliographic and documental analysis allowed us to identify the movement of the main publicly traded educational companies in the country, which, faced with the crisis of the State's economic induction to mercantilization, have explored new market niches to assure increased profits and profitability to their shareholders, with emphasis on the expansion of distance learning courses, diffusion of teaching and work systems and platforms in higher education and basic education, acquisitions and mergers of basic education schools, among other business strategies. This movement in the private-mercantile sector occurs simultaneously with government measures to dismantle public universities and the agencies that make up the system of science, technology, and innovation in the country. Thus, the study also aims to analyze the proposals underway for public higher education, especially for federal educational institutions in the face of the deep crisis in their funding. It is considered that the crisis is deliberately imposed on public education and should be interpreted within the contradictions analyzed throughout this work.
Keywords: Commodification; Higher education; Public education; Financialization; Brazilian crisis.
RESUMEN
Este artículo examina las nuevas expresiones de la mercantilización de la educación en el contexto de la actual crisis brasileña, un proceso marcado por la apropiación de recursos del fondos públicos por parte de las élites financieras nacionales y internacionales. La investigación parte de que las reformas implementadas en el país luego del golpe de 2016, a saber, la modificación del “techo de gastos”, las reformas laboral y de seguridad social, entre otras medidas en curso, consisten en el movimiento de ajuste al estándar de acumulación del capitalismo brasileño, determinada por el rentismo de las finanzas y el resurgimiento de formas distintas y asociadas de superexplotación del trabajo. La base empírica proviene de una investigación bibliográfica y documental, cuyo objetivo fue resaltar las nuevas características y tendencias en la mercantilización de la educación brasileña. El análisis bibliográfico y documental permitió identificar el movimiento de las principales empresas educativas que cotizan en bolsa en el país, las cuales, ante la crisis de inducción económica del Estado a la mercantilización, han explorado nuevos nichos de mercado para asegurar mayores ganancias y rentabilidad a sus accionistas, con énfasis en la ampliación de cursos de graduación a distancia, difusión de sistemas y plataformas de enseñanza y trabajo, adquisiciones y fusiones de escuelas de educación básica, entre otras estrategias de negocio. Este movimiento en el sector privado-comercial ocurre simultáneamente con medidas gubernamentales para desmantelar las universidades públicas y las agencias que integran el sistema de ciencia, tecnología e innovación del país. De esta manera, el estudio también investiga las propuestas en curso para la educación superior pública, en particular, para las instituciones educativas federales ante la profunda crisis de su financiamiento. Se considera que la crisis se impone deliberadamente a la educación pública y debe interpretarse dentro de las contradicciones analizadas a lo largo de este trabajo.
Palabras clave: Mercantilización; Enseñanza superior; Educacion publica; Financiarización; Crisis brasileña.
Introdução
O exame da produção acadêmica sobre o ensino superior, no Brasil, revela que as publicações conformam um campo profícuo de estudos e de construção de uma importante matriz analítica para a compreensão das contradições advindas do processo do capital e das políticas governamentais direcionadas a esse nível de ensino. A mercantilização da educação em curso no Brasil não pode ser compreendida, no âmbito do capitalismo, sem a devida análise da dominância financeira que reorienta, de modo radical, a dinâmica de organização e de funcionamento das instituições de ensino superior privado-mercantil.
Em pouco mais de uma década, a maioria das instituições privadas deixaram de ser empresas familiares e foram convertidas em grandes grupos econômicos, especialmente holdings, controlados por fundos de investimentos; muitas delas, com ações negociadas na bolsa de valores. As pesquisas realizadas por Costa (2020) e Gomes (2021), dentre outras, confirmam que a movimentação do capital portador de juros e do capital fictício tem avançado a passos largos nos negócios de fornecimento de sistemas de ensino e de plataformas de trabalho, não apenas em suas congêneres privadas, mas também nas instituições educacionais públicas, tanto no nível de ensino superior como na educação básica.
Ao examinar as medidas econômicas e políticas colocadas em prática com a ascensão ao poder de forças reacionárias e extremamente neoliberais, que encabeçam uma guerra cultural contra a ciência e contra os aparatos de inteligência do Estado (a exemplo dos institutos de pesquisas e das universidades), o presente trabalho desenvolveu um quadro de referência que permite postular que o desmonte da educação superior pública, dos direitos sociais, trabalhistas e previdenciários foi potencializado pelo golpe de 2016. Este que repercutiu na aprovação da Emenda Constitucional – EC n° 95/2016.
É empiricamente demonstrável a forte queda no orçamento das universidades federais e das agências do sistema de ciência, tecnologia e inovação. Processo semelhante é observado na educação básica pública e nas áreas da saúde, do meio ambiente, da agricultura familiar, da reforma agrária, entre outras. Concomitantemente, é possível aferir o acentuado aumento nos lucros dos operadores financeiros (LEHER; SANTOS, 2020). O estrangulamento orçamentário das instituições públicas é funcional à expansão mercantil, que logra de um imenso mercado para seus negócios: o último censo da educação superior registrou que apenas 24% das matrículas no ensino superior são públicas (INEP, 2020).
A expansão mercantil e a financeirização do setor privado ocorreu sob forte indução econômica estatal, por meio de isenções tributárias e de Títulos do Tesouro, na forma de financiamento estudantil. Esses dois mecanismos alavancaram e contribuíram para conformar um quadro único de mercantilização da educação superior. Contudo, com a queda acentuada do número de novos contratos do Programa de Financiamento Estudantil (FIES) a partir de 2016, os maiores grupos educacionais, especialmente os de capital aberto e com presença de fundos de investimento, como a Kroton/Cogna, Estácio/Yducs, Ser Educacional e Ânima, vêm realizando profundas transformações em suas estratégias de negócios.
Com a crise do financiamento público, os grandes conglomerados educacionais estão explorando novos nichos de mercado, com a ampliação dos cursos de graduação a distância e com a difusão de sistemas e plataformas de ensino e de trabalho na educação básica, dentre outros. Analisar as novas expressões e tendências da mercantilização da educação superior no atual contexto da crise brasileira é o objetivo deste artigo. Articula-se, pois, a ele a análise das proposições em curso para a educação superior pública, em especial, para as instituições federais de ensino, que têm enfrentado uma crise sem precedentes em seu financiamento, tanto em decorrência da diminuição dos orçamentos nos últimos anos, quanto em virtude dos constantes cortes e contingenciamentos promovidos pelo governo Bolsonaro (2019-2022). Este estudo partilha a ideia de que, com o “teto de gastos”, a apropriação do fundo público, pelas elites financeiras nacionais e internacionais, assumiu caráter constitucional e visa ajustar o padrão de acumulação nacional ao contexto de crise estrutural e ao lugar do país na economia mundial, situação essa que também requer a calibragem de todo o sistema educacional para que continue funcional ao padrão de acumulação do capital (LEHER; SANTOS, 2020).
A base empírica deste estudo provém da pesquisa documental e da análise da produção bibliográfica recente (teses, dissertações e artigos) sobre a expansão mercantilizada da educação superior, com foco nos grupos educacionais com capital aberto na Bolsa de Valores (B3). São exemplos de estudos aqueles que têm buscado em seus objetivos, de um modo geral, investigar os processos de aquisições, fusões, concentração e reestruturação das principais companhias educacionais de capital aberto no país; identificar a presença de fundos de investimentos nas privadas-mercantis e o comportamento das corporações na bolsa de valores; identificar e analisar cursos e tendências na mercantilização da educação no Brasil (SEKI, 2021; TAVARES, 2019; COSTA, 2020; LEHER, 2020).
A pesquisa documental incluiu o levantamento e a análise de documentos legais e propostas de legislação (BRASIL, 2016; 2019; 2019a; 2020a), dados do Censo da Educação Superior (INEP, 2019; 2020), dados orçamentários do governo federal (BRASIL, 2020), bem como relatórios de desempenho financeiro das companhias educacionais, disponibilizados em seus sites. Com base nesses procedimentos metodológicos, este trabalho busca evidenciar novas expressões e tendências na mercantilização da educação, assim como procura discutir a crise do financiamento e as proposições para as instituições federais de ensino, considerando os nexos com as contrarreformas instauradas no Brasil pós-2016, isto é, com as mudanças de escala no neoliberalismo nacional que, sob a égide do capital financeiro, têm reposicionando o serviço educacional, transformando-o em um “novo continente de extração de mais-valor” (LEHER, 2015, p.32).
A partir dessas considerações iniciais, o trabalho foi estruturado da seguinte forma: na primeira parte, analisa-se o movimento de financeirização da economia e da educação superior no Brasil. Destaca-se o crescimento do setor privado- mercantil, sua financeirização e o papel fundamental do Estado nesse processo. Aponta-se, também, a consistente viragem do setor financeirizado para a educação básica, com o movimento de concentração de capital por meio de aquisições e fusões de escolas privadas, semelhante ao ocorrido no ensino superior, além da expansão da educação a distância e das reestruturações, visando manter/aumentar a rentabilidade das empresas educacionais.
Na segunda parte, analisam-se as proposições para as instituições federais de ensino, o encolhimento do orçamento das universidades federais e do sistema de ciência e tecnologia, destacando os riscos de um “apagão” nas instituições federais de ensino e na produção científica brasileira. O desfinanciamento desses setores encontra convergência com o acirramento das políticas de austeridade fiscal, materializado na redução dos investimentos públicos em políticas sociais e no concomitante aprofundamento da financeirização da economia brasileira. A salvaguarda absoluta dos interesses e dos privilégios do rentismo, em detrimento dos interesses da classe trabalhadora, ressalta o acirramento das contradições entre capital e trabalho. Esse movimento assume caráter dramático na grave crise sanitária desencadeada pela pandemia da covid-19. Por fim, nas considerações finais, apontam-se os riscos para a educação pública face ao avanço das contrarreformas neoliberais e das “novas” estratégias de mercantilização e financeirização da educação básica e superior brasileira.
Financeirização da economia: o capital se movimenta no setor educacional
No presente trabalho, compreende-se por capitalismo financeirizado um amplo movimento de deslocamento da massa de capitais do setor produtivo que requer, necessariamente, elementos dos meios de produção, de distribuição e de circulação de capital, incluindo força de trabalho para o sistema financeiro especulativo, que assume um caráter sistêmico e globalizado. Numa conceituação mais objetiva, Bastos (2013, s/n) define a financeirização:
[...] como o modo atual de funcionamento do capitalismo global, originado na década de 1980, contemporâneo da mundialização financeira. Esse modo é marcado pela importância da lógica da especulação, ou seja, por decisões de compra (venda) de ativos comandadas pela expectativa de revenda (recompra) com lucros em mercados secundários de ações, imóveis, moedas, créditos, commodities e vários outros ativos. A financeirização é sistêmica e de escopo mundial, vale dizer, impacta as relações econômicas internacionais e as torna crescente transnacionais, atravessadas por fluxos de capital transfronteiriços capazes de influenciar o comportamento de economias nacionais.
O referido autor destaca que as atividades especulativas, orientadas pela expectativa de ganhos futuros, influenciam a estrutura da economia e do trabalho. Observa-se uma política de indução dos setores financeiros nos programas governamentais, cuja centralidade se pauta na garantia de condições adequadas para a continuidade do movimento de valorização do capital fictício. Harvey (2008), em “O Enigma do Capital”, ressalta o papel reservado ao Estado enquanto protetor do sistema financeiro, a qualquer custo.
Essa configuração pragmática ganha corpo na década de 1980, no contexto de ressignificação dos princípios liberais, como uma resposta à crise capitalista iniciada na década anterior. Em linhas gerais, as políticas estatais de salvaguarda do sistema financeiro se utilizam de uma narrativa apocalíptica, pautada no discurso de saída única para a recuperação econômica dos países, quais sejam: redução das despesas do Estado em políticas de corte social, privatizações, desregulamentação da economia e da produção, flexibilização das leis de proteção ao trabalho. Na prática, e de modo cru, significa “privatizar os lucros e socializar os riscos” (Op. Cit).
A financeirização da economia brasileira – viabilizada por meio de reformas nos planos administrativo, jurídico e institucional – assume caráter sistemático a partir da década de 1990. A feição de subordinação do sistema de acumulação do capital no país é arregimentada por governos de indistintas matrizes ideológicas e programáticas. A hegemonia das finanças, marcada por intensa concentração de capitais e por reposicionamento do fundo público administrado pelo Estado, corrobora para formas ainda mais acentuadas de superexploração do trabalho. Trata-se, pois, de um processo evidenciado no país e que assume dimensões dramáticas na pandemia da covid-19. A massa sobrante de desempregados, desalentados e trabalhadores informais é a expressão do fenômeno que descola a produção da riqueza financeira real, prescindindo investimento em processos produtivos que demandem a contratação de trabalho.
Todo o arcabouço institucional que emoldura hoje o funcionamento do capitalismo brasileiro foi construído a partir do princípio maior de atender com presteza e precisão os interesses da riqueza financeira, em particular dos credores e investidores externos. Esse traço permanece praticamente intocado ao longo dos governos de FHC e de Lula/Dilma, a despeito das diferenças que os separam. É dessa forma que se explicam a enorme abertura financeira, com ausência de qualquer controle sobre os fluxos internacionais de capital, a internacionalização do mercado brasileiro de bônus, as concessões tributárias a proprietários de ações e a ganhos financeiros de não residentes, as alterações legais para dar maior garantia aos credores do Estado (Lei da Responsabilidade Fiscal) e do setor privado (reforma da Lei de Falências), as alterações no regime geral previdenciário (INSS) e nos regimes próprios de servidores públicos e, last but not least, a adoção de um receituário macroeconômico agressivamente voltado para o benefício da riqueza financeira, baseado na austeridade fiscal e em taxas reais de juros absurdamente elevadas, frequentemente as campeãs do mundo (PAULANI, 2017, p.89).
Desde 2013, o Brasil enfrenta uma crise econômica e política de grandes proporções. Saad Filho e Morais (2018) destacam que a desaceleração econômica, as contrações sucessivas do Produto Interno Bruto e a retração da renda per capta destruíram os ganhos dos governos petistas. Nessa conjuntura, o aumento do desemprego, do déficit fiscal e da dívida pública alimentaram o discurso do bloco no poder sobre a necessidade de reformas ancoradas na austeridade fiscal. O mote reformista esteve sistematizado no programa “Uma ponte para o futuro”, elaborado pelo partido MDB, e foi o principal documento de referência do governo de Michel Temer. Na ótica daquele bloco, a crise seria superada com o acirramento da agenda neoliberal, que tem como um dos pilares a preservação dos interesses do capital financeiro.
O fenômeno de reconfiguração do sistema de acumulação capitalista, sob as bases do capital fictício e especulativo, repercute na agenda política dos governos, como já mencionado, e tem efeito no modo de organização das instituições de ensino superior privado-mercantil. Essas instituições, que a despeito do objeto de atuação ser o campo educacional, funcionam como organizações empresariais complexas. A partir de meados dos anos 2000, elas iniciam o movimento de expansão dos lucros a partir da fusão/aquisição de instituições de pequeno e médio porte, corroborando para um processo de formação de grandes oligopólios. Estes correspondem a grandes grupos empresariais organizados em redes, condicionados à racionalidade da lucratividade e da especulação, abrindo capital no mercado de ações.
Os estudos de Chaves (2010) sobre o processo de mercantilização do ensino superior no país a partir do movimento de oligopolização e financeirização dos capitais das instituições privado-mercantis destacam que as primeiras empresas educacionais a ingressarem no mercado de capitais no Brasil foram: a) Anhanguera Educacional S. A; b) Estácio Participações; c) Kroton Educacional da rede Pitágoras; d) Empresa SEB S.A. Em 2014, a Anhanguera Educacional S.A e a Kroton Educacional concluíram o processo de fusão criando um gigante empresarial no setor, responsável, naquele período, pela matrícula de aproximadamente um milhão de alunos.
Além das investigações de Chaves (2010), Mancebo, Vale e Martins (2015), Vale (2017), Sguissardi (2008) e Santos Filho (2016) apontam que o processo de financeirização das IES privado-mercantis conforma uma subversão da lógica que deveria orientar as atividades desenvolvidas por tais instituições. A racionalidade economicista, expansiva de lucratividade e operada pelos critérios do mercado financeiro, demarca uma concepção pragmática de educação, instrumental à acumulação do capital e encarada como qualquer outro serviço disponível no mercado. É submetida, portanto, às mesmas regras de comercialização, em contraposição aos princípios historicamente defendidos por movimentos e entidades educacionais, que concebem a educação como um bem público e gratuito, pautado em valores humanísticos e socialmente referenciado, cujas diretrizes curriculares e formativas devem almejar a formação de sujeitos autônomos, críticos e comprometidos com a transformação da sociedade.
Considerando o escopo sistêmico e globalizado do fenômeno da financeirização, marcado particularmente pela lógica de expansão e de acumulação, observa-se um movimento de entrada de empresas estrangeiras no setor empresarial que explora a oferta da educação superior no Brasil. As operações de venda parcial de instituições nacionais ao capital estrangeiro vêm promovendo a desnacionalização desse nível de ensino. Laureate, Whitney International University System e DeVry foram as primeiras a adquirirem participações em instituições educacionais no país.
Essa expansão descontrolada do ensino superior privado está vinculada, no Brasil, a processos intensos de desnacionalização da educação. A entrada de capitais estrangeiros no mercado educacional tem sido a marca desse processo. O grupo americano Laureate foi o primeiro a se tornar sócio de uma universidade brasileira, a Anhembi-Morumbi, em 2005. Desde então, vários outros grupos empresariais estrangeiros têm adquirido ações das empresas educacionais que atuam no ensino superior, como o GP Investimentos (que comprou 20% da Estácio de Sá); o UBC Pactual (que possui 38% das faculdades do Nordeste); o Fundo Pátria (com ações da Anhanguera); o Capital Group (que possui ações no Grupo Kroton) e, mais recentemente, o Cartesian Group, que adquiriu parte do grupo nordestino Maurício de Nassau (CHAVES, 2010, p.494).
É importante destacar que a transformação da educação superior brasileira em um lucrativo empreendimento para os capitais internacionais e nacionais se deu pelo ingresso do setor privado-mercantil na bolsa de valores. Movimento calcado, sobretudo, pelo fundo público por meio dos recursos do Fundo de Financiamento Estudantil (Fies) e do Programa Universidade Para Todos (ProUni).
O Prouni foi criado em 2004, visando à expansão da educação superior com a “compra” de vagas em IES privadas, sem e com fins lucrativos, mediante renúncia fiscal. Quanto ao Fies, desde a sua criação, em 2001, – no governo de Fernando Henrique Cardoso (1995–2002), passando pelos governos de Lula da Silva (2003–2010) e de Dilma Rousseff (2011–2016) – o Fundo tem passado por reformulações importantes, transformando-se no principal mecanismo de expansão de matrículas no setor privado mercantil. São bastante significativas as mudanças implementadas no período de 2010 a 2016, que resultaram em uma expansão sem precedentes do Programa, com mais de 700 mil novos contratos no ano de 2014. Nesse mesmo ano, o Fies chegou a financiar 60% das matrículas presenciais da Kroton Educacional, que, naquele momento era, e ainda hoje o é, o maior conglomerado educacional mercantil do país. Em termos financeiros, os valores destinados ao Fundo, em 2010, corresponderam a um total de 1,9 bilhões de reais. Em 2014, esses recursos chegaram a mais de 16 bilhões de reais. Contudo, quando se considera o dispêndio total com a manutenção do Programa, esses valores chegaram a mais de 32 bilhões de reais em 2016 (GILIOLI, 2017).
O acirramento da crise econômica, a partir de 2013, e o impeachment sem crime de responsabilidade da então presidenta, Dilma Rousseff, em 2016, viabilizaram a aprovação de profundas reformas, reposicionando ainda mais o Estado e o fundo público aos interesses do bloco no poder. A aprovação da Emenda Constitucional n° 95, no final de 2016, e a contrarreforma trabalhista, de 2017, são parte da agenda ultraneoliberal implementada no país após a saída de Dilma Rousseff. Análises de estudiosos do financiamento das políticas públicas (AMARAL, 2016; ROSSI; DWECK, 2016) e de movimentos sociais apontaram os riscos e o forte impacto nas políticas sociais e no financiamento da educação superior pública e privada com a aprovação da emenda do teto de gastos. A Emenda Constitucional n°. 95/2016 estabeleceu um teto declinante das despesas primárias do Governo Federal por vinte anos. Com isso, até 2036, o orçamento federal para a saúde e a educação, por exemplo, estará restrito ao valor executado em 2016, corrigido em 7,2%, em 2017, e pelo Índice Nacional de Preços ao Consumidor Amplo (IPCA) nos anos seguintes.
Com relação ao Fies, em decorrência das restrições orçamentárias, foram implementadas mudanças importantes nas regras de concessão do Programa. Algumas delas são: o aumento da taxa de juros de 3,4% para 6,5% ao ano; comprovação de renda familiar bruta mensal de no máximo 2,5 salários-mínimos por pessoa; exigência de desempenho mínimo no Exame Nacional do Ensino Médio (Enem) de 450 pontos nas provas objetivas; e nota maior do que zero na redação. Antes, bastava que o estudante tivesse participado do Enem. Posteriormente, passou-se a selecionar os candidatos a partir da nota no Exame, privilegiando aqueles que obtiveram maior pontuação. Nas novas regras, passam a ser priorizados os cursos das áreas de engenharias, de saúde e de formação de professores nas regiões Norte, Nordeste e Centro-Oeste (exceto o Distrito Federal). Assim, em 2015, o número de contratos despencou para menos da metade. Foram ofertadas 315 mil vagas, dessas, apenas 8,8% não foram contratadas. Já em 2016, o número de contratos não preenchidos saltou para 37,4%. No ano seguinte, foram disponibilizadas 225 mil vagas para o Fies e assinados 176 mil contratos (OLIVEIRA, 2018).
Outras mudanças significativas foram efetivadas em 2018. O teto de renda familiar passa a variar de 3 a 5 salários-mínimos por pessoa, dependendo do contrato do Fies, que passa a ser de dois tipos: “Modalidade Fies”, garantida pelo Fundo Garantidor (FG) do Fies e acessada por estudantes com renda bruta familiar per capita de até 3 salários-mínimos; “Modalidade P-Fies”, concretizada por fontes de financiamento distintas da Modalidade Fies (pelos fundos de desenvolvimento regionais), não garantida pelo FG-Fies e acessada por estudantes com renda bruta familiar per capita de 3 a 5 salários-mínimos.
Além dessas mudanças, foi alterado o prazo de carência para o pagamento do financiamento estudantil com o contratante, tendo que iniciar o pagamento assim que obtenha emprego formal (com carteira assinada) após o término do curso. Também as taxas de juros anuais passaram a variar de zero a 6,5%, conforme a modalidade contratada. Em decorrência dessas mudanças, somadas à crise econômica, ao encolhimento do orçamento da educação e às altas taxas de desemprego que atingiram sobremaneira os jovens, os novos contratos firmados no Fies corresponderam a 82 mil e 85 mil em 2018 e 2019, respectivamente (GOMES, 2021).
Importante destacar o impacto da crise sanitária da covid-19 na educação em 2020 e 2021. A ausência de políticas públicas e a negligência do governo federal no enfrentamento adequado à pandemia, tristemente, posicionou o Brasil como o segundo país do mundo em número de mortes ocasionadas pelo coronavírus. Resultou, também, no incremento do desemprego, que, na atualidade, atinge mais de 14 milhões de pessoas, e no aumento das desigualdades sociais e da pobreza extrema.
Novamente, com relação ao programa de financiamento estudantil, a inadimplência e a baixa adesão têm marcado o momento atual. Segundo informações divulgadas pela Assessoria de Comunicação do FNDE, a inadimplência atinge 50% dos contratos em fase de amortização. Com relação à adesão ao Programa, a Resolução n. 37, de 18 de dezembro de 2019, dispôs sobre as vagas de financiamento no âmbito do Fundo, fixando em 100 mil o número de novos contratos para 2020, condicionados ao aporte de 500 milhões de reais no FG-Fies, provenientes do orçamento do MEC. No primeiro semestre de 2020, o FNDE abriu inscrições para 70 mil contratos e, no segundo semestre, para 50 mil vagas remanescentes. Contudo, foram preenchidas apenas 53% das vagas ofertadas (TOKARNIA, 2021).
Os efeitos nas empresas educacionais podem ser observados na queda acentuada do número de matrículas financiadas pelo Fies. Em decorrência disso, as empresas vêm secundarizando o Fundo em seus planos de expansão. Nessa direção, várias medidas são observadas: investimento no aumento de linhas de financiamento próprio (que encontra limites com a crise econômica e com o aumento do desemprego); reestruturações na gestão das instituições mantidas; demissões em massa de docentes; ampliação da educação a distância (EaD); incremento das fusões e aquisições no ensino superior e na educação básica; diversificação de suas atividades, a exemplo da mudança da Kroton Educacional para a Holding Cogna Educação.
O setor elevou a aposta na ampliação das matrículas na modalidade EaD, obviamente com o apoio governamental. Nessa direção, a Portaria Ministerial 2117, de 6 de dezembro de 2019, ampliou a carga horária de 20% para 40% de EaD nos cursos presenciais. Dados do Censo da Educação Superior (INEP, 2020) demonstram que, em 2019, a EaD já respondia por 28,5% do total das matrículas no país, ou seja, mais de ¼ dos estudantes que estão na educação superior, cerca de 2,5 milhões de estudantes, estão matriculados nessa modalidade de ensino e, em sua imensa maioria, no setor privado-mercantil (GOMES, 2021).
Outra tendência importante na estratégia para manter elevada a lucratividade do setor – que merece ser analisada, dada a questão do direito à educação pública e à formação das crianças e jovens brasileiros – é caracterizada pelo avanço dos grandes grupos empresariais e investidores nacionais e/ou estrangeiros na educação básica, abrindo, dessa forma, novos ambientes de negócios e uma nova fronteira para a sua mercantilização e financeirização.
Conforme analisa Costa (2020), o avanço para a educação básica de grandes grupos empresariais de capital aberto ocorre com a venda de materiais didáticos, formação de professores, venda de plataformas digitais; mas também pela compra e/ou fusão de escolas particulares, formando grandes conglomerados educacionais, assim como tem ocorrido na educação superior com as movimentações da Cogna/Kroton, Estácio Participações S.A., Ânima e Ser Educacional desde 2008. A viragem de grandes grupos financeirizados para a educação básica, na análise da autora, adquire uma extensão muito profunda, dada a capacidade desses grupos que: “possuem experiência no mercado financeiro internacional, de imprimir uma cultura empresarial capaz de profissionalizar a mercadoria educação a um nível jamais pensado” (COSTA, 2020, p. 52).
Em 2018, como ressaltado anteriormente, o conglomerado Kroton Educacional promoveu profunda reestruturação em sua organização visando ampliar o seu portfólio de serviços. Desse modo, conferiu um desmembramento da companhia em vários holdings e passou a denominar-se Cogna Educação. O holding responsável pelo ensino superior continuou sendo a Kroton, enquanto a Saber se destinou aos serviços para o ensino básico – escolas de educação básica, cursos de línguas e o Programa Nacional para o Livro Didático (PNLD).
A venda de livros para esse programa rendeu ao holding, em 2019, um montante de R$408,0 milhões. A Somos-Vasta foi criada para responder pelos serviços de gestão para as escolas de educação básica e produzir material didático. Cabe destacar que a Somos Educação, considerada um gigante no segmento do ensino básico, foi adquirida pela Cogna por R$ 4,57 bilhões, incorporando ao negócio as editoras Ática, Saraiva e Scipione, principais beneficiadas pelo PNLD. Já a Platos é destinada aos serviços de gestão para o ensino superior. E a Cogna Venture-Ampli/Pitágoras, para investimentos em startups (COSTA, 2020).
O movimento do capital financeiro iniciado em 2007, na educação superior, avança, cada vez mais, na educação básica com o crescimento do mercado direto (via aumento das matrículas e concentração de escolas privadas), bem como com a incursão crescente desses grupos financeirizados no ensino público, com o incremento da venda de sistemas de ensino, pacotes de gestão educacional, material didático, formação de professores e de gestores, venda de plataformas digitais etc. A Cogna divulgou, em seu sítio na web, que atende mais de 2,4 milhões de estudantes em todo o Brasil, da Educação Básica ao Ensino Superior, sendo 1 milhão de alunos diretamente das instituições mantidas, e 1,4 milhão de estudantes das escolas e instituições parceiras. De acordo com Costa (2020), a Somos/Cogna, a Bahema e a Arcos Educação/Positivo movimentaram, nos anos de 2018 e 2019, 6,3 bilhões com aquisições e fusões de empresas.
A mercantilização da educação básica pública e sua inserção no circuito da financeirização, por esses grandes conglomerados educacionais, fazem parte do reordenamento do setor para continuar se apropriando do fundo público diante da crise do Fies, que evidenciou limites para a manutenção de taxas elevadas de extração de dinheiro na educação superior.
Somam-se a isso outras formas de privatização e de mercantilização da educação pública, surgidas com o aprofundamento das reformas do Estado e do ajuste fiscal. Nesse sentido, a Emenda 95/2016 é um exemplo de reforma não consentida do Estado, ou seja, tal medida induz nova contrarreforma do Estado ao congelar por 20 anos o gasto público com a educação e a saúde, assim como o desmonte do Estado e do serviço público, com a PEC 32/2020 da reforma administrativa. Atrelado a essas contrarreformas, a proposição da PEC 188/2019, que estabelece o fim da vinculação constitucional de recursos para a saúde e a educação, desobriga os entes federados a expandir suas redes de ensino, podendo, desse modo, desviar os recursos para as escolas privadas, reduzir salários dos servidores públicos e propor regras adicionais ao congelamento estabelecido pela EC 95/2016, caso as despesas primárias obrigatórias atinjam 95% das despesas primárias totais do governo federal, dentre outras medidas contidas na proposta de emenda à Constituição. Conforme assevera Amaral, em entrevista ao Edgar Digital, da Universidade Federal da Bahia (UFBA), trata-se de proposições ultraneoliberais que visam restringir o gasto público em prol do rentismo (SANGIOVANNI, 2021).
Além das medidas que mercantilizam a educação (já apresentadas neste artigo), as parcerias público-privadas, a proposição de vouchers de escolas charter e a transferência da gestão das escolas para as organizações sociais – tidas como soluções para ampliar o atendimento, reduzir e/ou tornar mais eficiente o gasto público – são, na verdade, “janelas de oportunidades” que favorecem o setor privado, a privatização, a mercantilização e a financeirização da educação pública, tanto a superior como a educação básica.
O desfinanciamento das Universidades federais: a conformação do avanço da financeirização
Fagnani (2015) entende que o golpe de 2016 caracteriza a vontade dos detentores de riqueza em liquidar a cidadania social formalmente conquistada em 1988. O acirramento da ortodoxia neoliberal, a destruição das bases incipientes do Estado social e o desmonte dos direitos e proteções do trabalho são expressões do mesmo fenômeno: a ofensiva, sem precedentes, do capital sobre o trabalho.
Mais uma vez, as ditas ‘elites’ brasileiras atravancam o avanço do Brasil e dos brasileiros na direção de, afinal, ‘experimentar-se’ como nação soberana. O período 2016-2018 pode representar o fim de um breve ciclo improvável de restauração democrática e da construção embrionária da cidadania social no Brasil. Caíram-se as máscaras. Em meio século, o Brasil não mudou, e o arcaico voltou a dar as caras sem pudor, desta vez como sócio menor de uma coalizão política, financeira e empresarial que, ao perder as eleições, resolveu assumir o controle do governo pela via do golpe. A utopia pode ter eclipsado a realidade, tão cristalinamente clara, de que a democracia e a cidadania social são corpos absolutamente estranhos ao capitalismo brasileiro (FAGNANI, 2015, p.18).
O “novo” ciclo de contrarreformas estruturais, inaugurado a partir de 2016, tem como exemplos a emenda do teto de gastos, que congela o gasto público em diversos setores até 2036, e as reformas trabalhista e previdenciária (já aprovadas), que precarizam o trabalho e inviabilizam a aposentadoria dos trabalhadores/as.
As políticas de austeridade pavimentam a via de pensamento único para superação da crise enfrentada pelo país. As medidas adotadas para enfrentar a retração econômica e a queda na arrecadação estão pautadas na redução dos investimentos sociais, penalizando áreas essenciais para o conjunto da classe trabalhadora, a exemplo da saúde e da educação. Kerstenetzky (2017) ressalta que a austeridade fiscal não aborda o modelo regressivo do sistema tributário brasileiro, ancorado na tributação do consumo e do trabalho. Por outro lado, a estrutura de privilégios do grande capital é mantida incólume; a inexistente tributação sobre os lucros, os dividendos e as grandes fortunas corrobora para os desequilíbrios e estimula a concentração de riqueza.
Sob a ótica do bloco no poder, qual a função da universidade pública numa sociedade cujas relações são engendradas pela espoliação e pela hegemonia das finanças? As propostas de alterações no modelo de financiamento estatal, a redução sistemática dos recursos de custeio e investimento, a inobservância das decisões dos órgãos deliberativos das instituições no processo de escolha dos dirigentes e as ofensivas à liberdade de cátedra apontam para o esvaziamento das arquiteturas acadêmico-institucionais das universidades públicas vigentes no país. E que, em tese, estavam alinhadas ao processo de redemocratização e repactuação civilizacional. O ranço escravista e a conformação de subalternidade, na geopolítica do capitalismo mundial, particulariza as elites brasileiras. O desmonte do sistema de educação, ciência e tecnologia em curso no país confirma a opção pelos ganhos rápidos advindos, sobretudo, do rentismo e da superexploração dos trabalhadores.
A consequência nítida desse processo é a estagnação de matrículas no setor público federal no último triênio (2017-2019), concomitante à expansão do setor privado, especialmente as instituições com fins lucrativos. Os indicadores de matrículas do ensino superior, no Brasil, apontam uma estagnação no setor público da rede federal desde 2017, período em que foram registradas 1.306.351 de matrículas nas IFEs. Em 2019, os indicadores apontavam para 1.335.254, uma variação percentual modesta de 2,2% no período. Por outro lado, nas matrículas das instituições privadas com fins lucrativos, a ampliação ocorreu de modo mais significativo, na ordem de 18%, passando de 3.596,802, em 2017, para 4.241.031 em 2019 (INEP, 2019). Nessas instituições, a modalidade da Educação a Distância apresenta maior crescimento, favorecida pela desregulamentação na abertura de novas vagas e cursos, conforme já destacado neste trabalho.
A interrupção do ciclo expansionista imposto às IFEs coincide com a proposição de “novos” arranjos organizativos pelo governo federal. A diversificação das fontes de financiamento, querela antiga da intelectualidade neoliberal, é sistematizada no Projeto de Lei nº 3076/2020, em tramitação no Congresso Nacional. Além da proposta do Future-se, circulou recentemente a minuta do programa Reuni Digital, cuja linha mestra é a expansão da rede federal por meio de cursos EaD.
Compreende-se que está em curso um projeto de contrarreforma universitária, cujo escopo é a redução de financiamento estatal e a reconfiguração da gestão universitária, sinalizando para o inteiro aparelhamento das universidades à racionalidade privado-mercantil. A disputa em torno do fundo público é a centralidade de análise das contrarreformas impostas às universidades públicas, com efeitos regressivos à autonomia universitária.
O movimento de mercantilização do ensino superior e as novas configurações do setor privado-mercantil devem ser compreendidos à luz do que ocorre na face pública desse nível de ensino, e vice-versa. A situação da educação superior pública tem adquirido contornos ainda mais dramáticos com o ajuste fiscal draconiano dos últimos anos. Não queremos dizer com isso que a crise do financiamento das universidades públicas seja recente, mas que o bloco no poder – que destituiu a presidenta Dilma Rousseff, sustentou o governo de Michel Temer (2016–2018) e levou à presidência Jair Bolsonaro – ampliou essa crise ao extremo, praticamente inviabilizando políticas de expansão e, até mesmo, a manutenção e o funcionamento das universidades e dos institutos federais. Conforme analisa Leher e Santos (2020), os cortes e as restrições orçamentárias às universidades e às demais instituições federais de ensino e ao financiamento do sistema de ciência e tecnologia, conformam uma tendência estrutural com a Emenda Constitucional no 95/2016. Situação essa que torna necessárias “novas abordagens para a defesa da educação pública no país”.
A drenagem do fundo público e a proteção das despesas financeiras associadas ao capital financeiro (45% do orçamento da União se destina ao pagamento de juros, amortização e refinanciamento da dívida pública)[1] deixam margens cada vez mais restritas para o financiamento das universidades federais, crise agravada pela Emenda 95/2016.
Pesquisas recentes sobre o financiamento da educação superior (AMARAL, 2016; 2019; REIS; MACÁRIO, 2018; REIS, 2021) apontam mudanças significativas nos recursos destinados tanto às IFES quanto ao setor de ciência e tecnologia. O recuo dos investimentos nessas atividades é evidenciado desde a crise econômica e política instaurada em 2013, após vivenciarem um período de expansão de repasse de recursos. No caso das universidades federais, segundo Reis (2021), o recuo no período de 2014 a 2020 significou um percentual de -2,13% no orçamento, em valores absolutos. O constrangimento orçamentário significou um corte de mais de 7 bilhões de reais no financiamento das instituições. Considerando as principais despesas da função educação (discricionárias, investimento e custeio), a situação é bastante preocupante. Com o ajuste fiscal ultraneoliberal, o orçamento despencou.
As despesas obrigatórias estão impedidas de crescer. Com isso, congelamento de salários, de concursos públicos e de aumentos nas remunerações decorrentes de promoções e progressões na carreira são medidas propugnadas, dentre outras, para conter o crescimento das despesas obrigatórias.
A redução do financiamento tem afetado, sobremaneira, as despesas de custeio e de investimento; essa última teve uma retração quase total no repasse de recursos, ou seja, uma redução de 96,4% das verbas para obras e equipamentos, entre 2014 e 2021. Já o financiamento do custeio sofreu uma retração, no mesmo período, na ordem de 39,9%, impactando drasticamente o pagamento de despesas básicas, como água, energia, segurança e limpeza nas instituições federais de ensino (SANGIOVANNI, 2021). O gráfico abaixo ilustra o desmonte do financiamento da educação e dos investimentos nas universidades federais.
Figura
1 – Dispêndio do MEC com a Função Educação (total) e Despesa de Investimento
nas Universidades Federais – 2014 – 2021. Valores em R$ bilhões a preços de
janeiro de 2021 (IPCA).
Fonte: Câmara dos Deputados, 2021. Elaborado por Amaral (2021). Disponível em: http://www.edgardigital.ufba.br/?p=19986
Como destacado por Araújo, Chaves e Kato (2021), desta trágica situação emergem projetos privatizantes e de maior poder heterônomo sobre as universidades, como é o caso do Future-se, apresentado pelo MEC como solução para o financiamento das universidades federais. O constrangimento orçamentário também solapa a produção de ciência e tecnologia no país. Em decorrência disso, observa-se, nos últimos anos, uma drástica redução do orçamento liberado para o Fundo Nacional para o Desenvolvimento Científico e Tecnológico (FNDCT), para o Conselho Nacional de Pesquisa (CNPq) e Ministério da Ciência, Tecnologia, Inovação e Comunicação (MCTIC). O gráfico abaixo – apresentado em 2018, na Comissão de Ciência e Tecnologia do Senado Federal, pelo então diretor presidente da Fundação de Pesquisa do Estado de São Paulo (Fapesp) – demonstra a redução do orçamento do MCTI e do FNDC no conjunto do Orçamento Geral da União (OGU), nos anos recentes.
Figura 2 - Orçamento do MCTI e FNDC - 2008 - 2017
Fonte: FNDC, Siope. Apresentado por Carlos Américo Pacheco – diretor presidente da Fapesp, Brasília 12 de junho de 2018, Comissão de Ciência e Tecnologia do Senado Federal. Disponível em: http://legis.senado.leg.br/sdleg-getter/documento/download/ebf9627c-745f-4afc-924f-7ddfa0db17dc
De acordo com estudos realizados por Reis (2021), os investimentos em ciência e tecnologia, no período de 2013 a 2020, sofreram uma redução de 58,98%, após o setor ter vivenciado, nos anos de 2003 a 2013, fase de relativa “bonança” (PACHECO, 2018), acumulando, no período, um crescimento na ordem de 215,18% (REIS, 2021).
Em suma, o desmonte das universidades federais e dos aparatos de Ciência, Tecnologia e Inovação (CT&I) não decorre tão somente do ajuste draconiano do gasto público, mas também da “guerra cultural” do governo Bolsonaro contra a liberdade de cátedra e a autonomia na produção do pensamento crítico.
Considerações finais
O texto analisou o movimento de financeirização do setor educacional privado mercantil no Brasil, processo iniciado em meados dos anos 2000 e coetâneo à etapa de desenvolvimento do capitalismo sob a hegemonia das finanças e do rentismo. As determinações desse fenômeno incidem na reconfiguração do papel do Estado, principal articulador dos privilégios dos detentores do capital financeirizado. A centralidade das contrarreformas, orientadas pela pauta da austeridade fiscal, desestrutura o conteúdo social e de conciliação arregimentado pelos governos de outrora. O caráter incontrolável do capitalismo à brasileira, agravado pelas distintas crises (política, econômica, ambiental, social, sanitária), evidencia as contradições desse sistema de acumulação, que fabrica novos bilionários em meio à maior crise do último século.
A astúcia em fazer da crise oportunidade de lucros direciona as corporações privado-mercantis do setor educacional no país. A diversificação do portfólio de negócios inclui, a saber: a abertura de ações no mercado de capitais, a ampliação do movimento de aquisições de instituições, a venda de consultorias, de materiais didáticos, de plataformas digitais, carteiras próprias de financiamento estudantil, aposta na expansão da EAD e o ensino híbrido. Isso tudo, aliado às “boas práticas” da governança corporativa, que privilegiam os interesses dos investidores. A mercadoria-educação nesse tipo de ordem societária prescinde de qualquer projeto civilizatório inclusivo.
De modo concomitante, o sistema público de educação, ciência e tecnologia é alvo de desmonte. O subfinanciamento do setor impõe constrangimentos à continuidade dos serviços prestados à sociedade. As universidades federais têm sido alvo preferencial da guerra cultural engendrada pelo bloco no poder. Além das drásticas reduções no orçamento, detalhadas neste trabalho, as intervenções no processo de nomeação dos reitores pavimentam um caminho tortuoso para 2022 – período em que as UFs planejam a retomada progressiva das atividades presenciais. O recrudescimento das contaminações pela covid-19, a partir do surgimento de variantes potencialmente mais contagiosas, exacerba o quadro de dificuldades enfrentado pelas UFs. A adequação dos espaços às exigências sanitárias é inexequível diante do orçamento aprovado para 2022, algo em torno de 5,3 bilhões, montante inferior aos 6,1 bilhões de 2019, antes da pandemia.
Para a continuidade dos estudos apresentados neste trabalho, cabe investigar o movimento das corporações na defesa do ensino híbrido para a educação básica e o ensino superior. O arranjo precário e temporário do ensino remoto parece ter criado a tempestade perfeita: novas janelas de negócios para as grandes corporações financeirizadas agirem como verdadeiros “tubarões” da educação brasileira.
Também, como resultado da pesquisa, sobressai a necessidade de, a partir do conhecimento sistemático das novas feições da mercantilização da educação, elaborar proposições que possibilitem a regulação estatal, objetivando a profunda desmercantilização da educação no Brasil.
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