Financiamento e privatização da Educação Infantil de 0 a 3 anos no Município de São Paulo
Financing and privatization of Early Childhood Education from 0 to 3 years in the Municipality of São Paulo
Financiamiento y privatización de la Educación Infantil de 0 a 3 años en el Municipio de São Paulo
Celso do Prado Ferraz de Carvalho
Universidade Nove de Julho, São Paulo, PS, Brasil.
cpfcarvalho@gmail.com
Gicelia Santos Silva
Universidade Nove de Julho,
São Paulo, PS, Brasil.
santossilvag2@gmail.com
Recebido em 02de dezembro de 2021
Aprovado em 27 de maio de 2022
Publicado em 05 de outubro de 2023
RESUMO
O trabalho teve por objetivo compreender a política de atendimento à Educação Infantil do Município de São Paulo no período de 2005 a 2018. Trata-se de uma pesquisa de abordagem quanti-qualitativa, de natureza teórica e de tipo documental e bibliográfico. A coleta de dados foi feita por meio de pesquisa: i. em fontes primárias, com foco na legislação educacional, no orçamento municipal e nos dados de matrículas e escolas, compreendendo as três distintas redes; ii. em fontes bibliográficas acadêmicas sobre infância, direito à educação infantil, financiamento e privatização. O referencial teórico tem como base autores que desenvolveram estudos nas áreas de direito à educação, financiamento e privatização. O caminho analítico percorreu a positivação jurídica dos direitos das crianças, a política de financiamento dessa etapa educacional e as estratégias de atendimento e gestão propostas, em especial as que se orientam na direção da privatização dessa etapa da educação. A análise dos dados permitiu identificar um aprofundamento da política de privatização na oferta de vagas para a Educação Infantil no Município de São Paulo, por meio da flexibilização desse atendimento.
Palavras-chave: Educação Infantil; Financiamento; Parceria Público-Privada.
ABSTRACT
The goal of this work was to understand childhood education system in the City of São Paulo from 2005 to 2018. This is a quantitative and qualitative research of a theoretical nature and of a documentary and bibliographic type. Data collection was carried out through research: i. primary sources, with a focus on educational legislation, the city budget and enrollment and school data, comprising the three distinct networks; ii. academic bibliographic sources on childhood, the right to early childhood education, funding and privatization. The theoretical framework is based on authors who have developed studies in the field of the right to education, funding, and privatization. The analytical path followed the legal positivization of rights for children, the funding policy for this educational stage and the proposed care and management strategies, especially those that are guided towards the privatization of this Basic Educacion. The analysis of the data allowed to identify the deepening of the privatization policy in the offer of places for Early Childhood Education in the City of São Paulo, by making this service more flexible.
Keywords: Early Childhood Education; Financing; Public-private partnership.
RESUMENEl objetivo del trabajo fue comprender la política del servicio de Educación Infantil del Municipio de São Paulo en el período de 2005 a 2018. Se trata de una investigación con enfoque cuantitativo-cualitativo, de carácter teórico y de carácter documental y bibliográfico. La recolección de datos se realizó a través de la investigación: i. en fuentes primarias, centrándose en la legislación educativa, el presupuesto municipal y los datos de matrícula y escolares, que comprenden las tres redes distintas; ii. en fuentes bibliográficas académicas sobre niñez, derecho a la educación infantil, financiamiento y privatización. El marco teórico se basa en autores que desarrollaron estudios en las áreas de derecho a la educación, financiamiento y privatización. El recorrido analítico abarcó la afirmación jurídica de los derechos de la niñez, la política de financiamiento de esta etapa educativa y las estrategias de servicio y gestión propuestas, especialmente aquellas que se orientan a la privatización de esta etapa educativa. El análisis de los datos permitió identificar una profundización de la política de privatización en la oferta de plazas para Educación Infantil en el Municipio de São Paulo, a través de la flexibilidad de este servicio.Palabras-clave: Educación Infantil; Financiación; Asociación público-privada.
As reformas educacionais contemporâneas
A partir da década de 1980 difundem-se as ideias de defesa de uma movimentação financeira mais livre, conduzida pelas ‘leis’ do mercado e da competição e de um papel mais ativo do setor privado em áreas como educação. Foram apresentadas como de interesse social, dado que constituíam um meio efetivo de diminuir a pobreza, estancar a desaceleração do crescimento econômico e forjar economias baseadas no conhecimento. Os organismos internacionais atuaram para viabilizar tais propostas no que ficou conhecido como Consenso de Washington, um conjunto de recomendações de política econômica e de gestão pública a serem seguidas pelos Estados Nacionais.
Suas consequências devastadoras, não foram impeditivas para que, sob nova aparência, o neoliberalismo avançasse, por meio de reformas nas quais o setor privado tivesse campo para expandir sua atuação e o Estado atuasse menos como provedor e mais como facilitador. Atuante na redefinição do papel do Estado e no protagonismo de um robusto setor privado, ambos caminhos considerados determinantes para o desenvolvimento econômico e, portanto, contributivos para amenização da pobreza, o Banco Mundial considerou a educação como um setor de oportunidades para o setor privado. Dessa forma, dissemina a ideia de parcerias, particularmente, as parceiras público-privadas (PPPs), previstas em documentos do Banco, parte de uma estratégia mais geral de privatização da educação. Além disso, as PPPs não apenas uniram diferentes setores interessados e tipos de habilidades como também ajudaram “na corretagem [‘broker in’] em vez de mitigação ou mediação da privatização na e da educação.” (ROBERTSON, 2012)
As parcerias tornaram-se centrais para a política de privatização no Brasil. Na educação foi regulamentada por um conjunto de leis que propiciou sua legitimação e utilização por meio de termos de contratos utilizados para celebração de parcerias, sejam sem fins lucrativos sejam com fins lucrativos, entre Estado e setor privado.
Alves (1999) entende que houve uma intervenção sistemática, direta e consentida do Banco Mundial na redefinição das políticas educativas e que as elites dirigentes nacionais, demonstrando seu conservadorismo e sua ausência de espírito público, e em conluio com as instituições financeiras, instituíram uma configuração jurídico-legal que favoreceu a redução de investimentos públicos para serviços essenciais e restringiu direitos sociais. A autora considera que não há nenhum mecanismo de controle que a sociedade civil possa utilizar em relação aos recursos tomados de empréstimo às agências para financiamento de setores da educação, nem mesmo decidir sobre a aplicação dos recursos, dado que o acesso aos documentos elaborados entre gestores dos organismos internacionais e representantes do governo é restrito. A destinação dos recursos considera a produtividade e os setores que dão lucro, e define que o não cumprimento das estratégias acarreta suspensão unilateral e punições aplicadas pelo Banco.
A influência do Banco Mundial esteve presente no Ministério Extraordinário da Administração e Reforma do Estado (MARE), na sua política de descentralização e de distanciamento do Estado, não só dos processos produtivos, mas também das áreas de atenção social, para assumir função estritamente regulatória na distribuição e apropriação dos recursos públicos. O Banco age desde suas origens como um ator político, financeiro e intelectual, por meio de sua condição de constituir, ao mesmo tempo, emprestador, formulador e articulador de políticas e veiculador de ideias. Em suas articulações com atores formais e informais, bilaterais e multilaterais, públicos e privados assume, com frequência, papel de liderança intelectual que propicia ampliar sua influência e seu campo de ação (PEREIRA, 2014, p. 79). Os organismos internacionais formulam políticas educacionais, que têm sido implementadas em todos os níveis da educação pública brasileira, introduzindo novas concepções no campo educacional.
No Brasil, entre avanços e retrocessos, a Educação Infantil foi considerada a primeira etapa da Educação Básica. No entanto, logo após a aprovação da Constituição de 1988 seguiu-se uma reação conservadora que em boa medida impactaria, especialmente, as conquistas em termos de políticas sociais, notadamente a educação, tanto por refrear o movimento de regulamentação infraconstitucional que lhes daria plena vigência quanto por abrir um processo de mudanças por emendas constitucionais. Tratava-se da resposta neoliberal à incipiente conquista de direitos, que levou às propostas de reforma do Estado da década de 1990 como mecanismos de ajustamento ao novo modelo de organização econômica.
Para estruturar tal política, foi preciso difundir uma série de recomendações políticas e econômicas que se incorporaram aos discursos e práticas das autoridades políticas e econômicas dos Estados nacionais, da mídia e de instituições comprometidas com tais políticas para criar um consenso de que era não só preciso como também urgente propor medidas para ‘salvar’ o sistema capitalista e evitar o colapso econômico global. A saída para tal situação estava na reforma dos aparatos estatais, mas especificamente, na busca de consolidar o Estado mínimo, deixando o caminho livre para o mercado, aquele que, em tese e segundo a defesa dos próceres do pensamento neoliberal, pode oferecer as condições necessárias para a ação livre dos homens, de acordo com as suas capacidades e esforços. (DARDOT; LAVAL, 2016).
A adoção desse modelo econômico acarretou o aumento da concentração de renda em escala global e o aprofundamento das desigualdades socioeconômicas e da exclusão social e atingiu fortemente a economia brasileira, tendo sido acolhido pelo Estado brasileiro logo após a promulgação da Constituição de 1988. É nesse contexto que ocorrem as reformas no Estado brasileiro iniciadas no governo Collor de Mello (1990-1992) e mantidas por seu sucessor Itamar Franco, que toma posse em 1992, após o impeachment. Mas é nos governos de Fernando Henrique Cardoso (1995-2003) que a reforma do Estado adquire a sua forma mais acabada.
O Estado é responsabilizado pela crise, devido ao desvio de suas funções básicas e, como consequência, trouxe o sucateamento dos serviços públicos, crise fiscal e inflação. Cabia, agora, canalizar para o setor produtivo a correção das desigualdades sociais e regionais, reorganizando o Estado, para se adequar a economia ao livre mercado, que passa a ter as funções de promotor e regulador, ao mesmo tempo em que se transfere para o setor privado as atividades que, segundo os reformadores, podem ser controladas pelo mercado. Assim, defendem um amplo processo de privatização das empresas estatais e o processo de publicização que consiste na transferência de serviços como saúde, educação, cultura e pesquisa científica para o setor denominado não-estatal que será subsidiado pelo Estado.
O Plano Diretor da Reforma do Aparelho do Estado já explicita os eixos centrais para as reformas: descentralização, controle, privatização e desregulamentação. Para tanto, foi necessário formular o arcabouço jurídico que viabilizou tal reforma em todas as áreas, inclusive nas sociais, com o Estado se desresponsabilizando desses serviços. “A nova ordem institucional se exime de responsabilidade, tentando apresentar sua própria indiferença como liberdade para os indivíduos ou grupos da periferia; o vício da política derivada do novo capitalismo é a indiferença.” (SENNETT, 2006, p. 150)
As políticas de financiamento da educação básica no Brasil
Consolidar na prática o reconhecimento da Educação Infantil como direito implica acompanhá-la de uma política de financiamento. O que se constata, no entanto, é que ao longo dos anos essa etapa de ensino foi negligenciada. O financiamento público foi sendo minado por meio de legislações que restringiam os investimentos públicos nas áreas sociais.
A criação do Fundo de Manutenção e Desenvolvimento do Ensino Fundamental e Valorização do Magistério (Fundef), por meio da EC 14, “impediu, na prática, a utilização de parte significativa de recursos vinculados constitucionalmente à manutenção e desenvolvimento do ensino em outras etapas de ensino que não a do ensino fundamental.” (ARELARO (2008, p. 51) Outra medida foi a aprovação da Lei de Responsabilidade Fiscal (Lei Complementar n. 101 de 2.000), que vem no bojo da reforma do Estado brasileiro e limita em 60% os gastos com pessoal, medida que vem comprometendo seriamente as áreas sociais. Em pouco tempo, as consequências de tal medida tornaram-se visíveis: terceirização nos serviços públicos, com a introdução da ótica gerencial, seja pela transferência direta dessas responsabilidades, seja pelo estabelecimento de parcerias e convênios para sua realização, que se vão estabelecendo em praticamente em todos os setores da administração pública. (ARELARO, 2008) Outra medida é a Desvinculação de Receitas da União (DRU), que foi prorrogada até 2023 e flexibiliza a destinação de 30% das receitas da União, o que na prática reduz a vinculação prevista na Constituição Federal de 1988. Tomando por base o ano de 2016, os recursos que são retirados das políticas sociais por meio da DRU correspondem a 3,5% do PIB; considerados os 18 anos que a desvinculação esteve em vigor na educação foram retirados o correspondente a 2,9% do PIB, a contribuição da União caindo de 18% para 14,4%. Acrescentem-se também as desonerações tributárias como a isenção de Imposto sobre Produtos Industrializados (IPI) para o setor automobilístico e os produtos da linha branca que acarretaram perda anual de, aproximadamente, 0,2% do PIB, ou cerca de 13,5 bilhões em 2016. (PINTO, 2018, p. 853)
O Fundo de Desenvolvimento do Ensino Fundamental (Fundef) foi instituído pela Emenda Constitucional nº 14 de 1996 e implantado nacionalmente em 1998. Em 2007, ele é alterado por meio da Lei 11.494 que institui o Fundo de Desenvolvimento da Educação Básica (Fundeb) e abrange, além do Ensino Fundamental e do Ensino Médio, a Educação Infantil, que passou, então, a receber recursos desse Fundo. A lei do Fundeb permite o repasse de recursos públicos às instituições sem fins lucrativos (filantrópicas, confessionais e comunitárias), possibilidade que já estava prevista na Constituição de 1988. Para isso, essas instituições devem comprovar finalidade não lucrativa e aplicar os excedentes financeiros em educação; devem assegurar a destinação de seu patrimônio a outra escola comunitária, filantrópica ou confessional, ou ao Poder Público, no caso de encerramento de suas atividades. Se, por um lado, a Educação Infantil começou a receber recursos do fundo, por outro, “é preciso reconhecer também que o FUNDEB não representou aumento dos recursos financeiros.” (SAVIANI, 2007, p. 1248) Dessa forma, há mais estudantes sendo atendidos pelo Fundo, sem que seja previsto incremento nos recursos.
A questão do financiamento foi prevista na Lei 13005 de 2014 que aprovou o Plano Nacional de Educação (PNE) e estabeleceu diretrizes, metas e estratégias para a educação no Brasil, com vigência para o período de 2014-2024. Entre as metas que dizem respeito à Educação Infantil, destacam-se a Meta 1, que prevê prazos para a ampliação do número de vagas, e a Meta 20, que se refere ao financiamento e prevê prazos para a ampliação dos recursos destinados à educação. Pela proposta, no 5º. ano de vigência do Plano o investimento público em educação deveria chegar ao patamar de 7% do PIB e, ao final, ao mínimo a 10%. A Meta 1 propõe universalizar, até 2016, a pré-escola para crianças de 4 (quatro) a 5 (cinco) anos e ampliar a oferta de educação infantil em creche de forma a atender, no mínimo 50% das crianças até 3 (três) anos até o final da vigência do PNE, ou seja 2024. Quanto à estratégia para a oferta de matrícula gratuita, o PNE prevê a articulação entre poder público e creches certificadas. Dessa forma, mantém as parcerias, incentivadas pelo Fundeb, na medida em que permite o repasse de recursos públicos às instituições sem fins lucrativos e projeta o atendimento, de no mínimo, 50% dessa etapa da educação para o ano de 2024, sem a perspectiva de universalizar até a vigência do Plano.
Mesmo com recursos já considerados aquém do necessário para garantir os direitos previstos na Constituição, o financiamento das áreas sociais sofreu um duro golpe com a aprovação da Emenda Constitucional nº. 95 (PL 241 quando na Câmara Federal e PEC 55 quando no Senado), que institui novo regime fiscal e que, na prática, congela os investimentos públicos por 20 anos. Nesse sentido, mais uma vez o país faz o movimento contrário: em vez de garantir recursos públicos para concretizar direitos educacionais, simplesmente reduz recursos por meio do congelamento dos investimentos, contrapondo-se, assim, ao previsto na própria Constituição Federal de 1988 e fazendo letra morta das conquistas duramente consignadas na lei maior.
A Associação Nacional de Pesquisa em Financiamento da Educação (Fineduca) e a Campanha Nacional pelo Direito à Educação (CNDE), em nota conjunta 1/2016, analisaram os impactos da então proposta de emenda constitucional para as políticas educacionais, segundo a nota, o congelamento dos gastos públicos por 20 anos significa a inviabilização da Meta 20 do PNE que estabelece 7% do PIB para a educação até 2019 e no mínimo 10% do PIB ao final da vigência, em 2024, “partindo-se de um percentual de 18% e considerando-se um crescimento da receita real de 3% ao ano, após 5 anos a vinculação já estaria em 16%; após 10 anos, em 13,8% e após 20 anos chegaria a 10,3%, ou seja, uma redução de 43% no índice.” (FINEDUCA, CNDE, 1/2016) Os cortes promovidos pela atual EC 95 comprometem sobremaneira o financiamento para a educação, atingindo frontalmente a expectativa de implementação do Custo Aluno Qualidade Inicial (CAQi) que, segundo o PNE, deveria estar operando desde 2016 e ainda não está em vigência, o que compromete padrões mínimos de qualidade.
A Emenda Constitucional N° 108 de agosto de 2020 instituiu o novo Fundeb, com isso, o fundo deixou de constar nas Disposições Transitórias da Constituição Federal e passou a fazer parte do corpo do texto da Carta Magna, ou seja, passa a ser permanente. O texto incorpora o valor anual por aluno (VAA), aumento da complementação da União de 10% para 23% (implementada de forma progressive), e prevê que 70% dos recursos do fundo sejam destinados à valorização dos Profissionais do Magistério.
No percurso pós aprovação da Constituição Federal de 1988, em que se iniciou a reforma do Estado e ao mesmo tempo o seu desmonte, muito se avançou na introdução da lógica do mercado na administração e nos dos serviços públicos, começando pela sua desvalorização e exaltando do setor privado como mais eficiente, chegou-se à privatização do ensino via parcerias público-privadas com as OSCIPs.
Nas discussões no campo da educação, permanecem em debate as ideias de setores que defendem propostas como voucher e charter schools que são apresentas como soluções para elevar o desempenho das escolas públicas, sob o argumento de que é preciso inovar na educação e essa inovação se faz pela introdução da lógica privada no ensino.
Ravitch (2011, p. 253), ao analisar o sistema escolar norte-americano, que ela própria ajudou a estruturar na condição de responsável pela educação nacional estadunidense durante determinado período, aborda a testagem e a responsabilização, e mostra como essa política foi desastrosa para a educação dos Estados Unidos.
As nossas escolas não melhorarão se nós as entregarmos aos poderes mágicos do mercado. Os mercados têm vencedores e perdedores. A escolha escolar pode levar a melhores resultados ou a piores resultados. Deixar mil flores desabrocharem não garante um jardim cheio de flores. Se o jardim for desassistido e desregulamentado, é provável que ele acabe tomado de ervas daninhas. O nosso objetivo deve ser estabelecer sistemas escolares que incentivem a excelência acadêmica em cada escola e cada bairro.
Esse modelo de ensino da lógica privada no ensino público, na realidade é uma fórmula bem antiga e que já foi testada em países como EUA e Chile, e em ambos os países os resultados não representaram ganhos para o ensino. A concorrência, tão apregoada pelo mercado, não serve para ele mesmo, dado que para se instalar exige dos governos segurança jurídica, por isso cabe promover a desregulamentação do Estado enquanto se aprovam leis que garantem condições de reprodução dos investimentos do capital do setor privado na educação básica. De certo, o que se tem é uma disputa pelos fundos públicos colocando em cena atores que representam o setor privado organizado, sob manto da eficiência que a concorrência proporciona.
As parcerias público-privadas e a privatização da educação infantil de 0 a 3 no Município de São Paulo
Atualmente, na cidade de São Paulo, o atendimento a crianças de 0 a 3 anos realizado pela Prefeitura ocorre nos Centros de Educação Infantil (CEIs) da rede direta e por meio de parcerias. Os CEIS diretos são definidos como: “Unidades Educacionais com profissionais, edifício e bem móveis da Prefeitura, que atendem crianças de zero a 3 anos em período integral” e as CEMEI “Centro Municipal de Educação Infantil, que recebe crianças de zero a 5 anos e 11 meses.” (SÃO PAULO, 2019)
A Portaria SME 4.548/17, que estabelece as normas para celebração de temos de colaboração para atendimento a crianças de 0 a 3 nos de idade, em seu artigo 3º. denomina, nos incisos I e II, os CEIs a rede parceira nas seguintes modalidades:
I - CEIs da Rede Parceira Indireta (RPI), assim denominados aqueles em que o serviço à população é realizado em equipamento próprio municipal, inclusive em imóvel locado pela Administração Municipal ou por ela recebido em comodato ou mediante termo de permissão de uso.
II – CEls/Creche da Rede Parceira Particular (RPP), assim denominados aqueles em que o serviço à população é realizado em imóvel da própria organização, a ela cedido ou por ela locado, com recursos financeiros próprios ou com recursos repassados pela SME.
Em 2017, entrou em vigor, para os municípios, a Lei federal 13.019/14, alterada pela Lei 13.204 de 2015 que estabelece o regime jurídico das parcerias entre administração pública e as Organizações da Sociedade Civil (OSCs). No Município de São Paulo foi regulamentada pelo Decreto Municipal nº. 57.575/2016 e, na Secretaria Municipal de Educação, pela Portaria 4.548/17. A referida lei federal foi aprovada a fim de aperfeiçoar os mecanismos de transparência, de eficiência e eficácia na destinação dos recursos públicos e para estabelecer segurança jurídica para as OSCs, apresentando inovações em relação a legislações anteriores.
Uma das inovações definida em lei é a alteração de denominação das relações jurídicas entre Administração Pública e as OSCs. Com a lei, parceira, passou a ser a denominação geral para designar os acordos celebrados entre a administração pública e as OSCs. Termo de colaboração é o instrumento pelo qual é celebrada a parceria que envolva transferência de recursos financeiros. Termo de fomento é o instrumento pelo qual é celebrada a parceria cujo plano de trabalho é proposto pela OSC com transferência de recursos financeiros. Acordo de cooperação é o instrumento pelo qual é formalizada a parceria que não envolve transferência de recursos. Convênio é o termo que define as parcerias entre os entes federados: União, estados, DF e municípios. O instrumento para a celebração de parceria entre a SME e as OSCs é o termo de colaboração.
A evolução das escolas e matrículas da rede parceira na Prefeitura de São Paulo, como podemos observar na Tabela 1, cresceu rapidamente entre o período de 2005 a 2018, considerando os dados de 2005, 2010, 2015 e 2018, com intervalo de cinco anos (somente entre 2015 a 2018 o período é de três anos)[1].
Tabela 1 – Número de estabelecimentos e matrículas (0 a 3 anos) dos CEIs Diretos, CEIs Indiretos e Creche Privada Conveniada – período de 2005, 2010, 2015 e 2018).
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Tipo de Escola |
CEI Municipal (Rede Direta) |
CEI conveniado (Rede Indireta) |
CEMEI |
Creche Privada Conveniada |
|
|
2005
|
Escolas |
333 |
217 |
- |
351 |
|
Matrículas |
50.138 |
30.048 |
- |
43.922 |
|
|
2010 |
Escolas |
357 |
306 |
- |
675 |
|
Matrículas |
48.517 |
44.483 |
- |
79.069 |
|
|
2015 |
Escolas |
361 |
358 |
1 |
1.018 |
|
Matrículas |
54.899 |
59.654 |
581 |
127.364 |
|
|
2018
|
Escolas |
362 |
370 |
11 |
1.438 |
|
Matrículas |
55.360 |
63.636 |
5.222 |
194.320 |
|
Fonte: Adaptado de Infocida - Prefeitura de São Paulo/ Educação -Tabelas (acessado em 15/11/2018)
Considerando o período de 2005 a 2018, pode-se observar o lento crescimento de matrículas na rede direta, aproximadamente 10%. O contrário se observa na rede indireta, que teve crescimento significativo nas matrículas (mais que dobraram entre 2005 a 2018). A rede particular conveniada, no mesmo período, cresceu aproximadamente 342%, o que indica a opção de oferta de vagas na Educação Infantil por meio da rede particular conveniada.
A Tabela 2 apresenta dados da execução orçamentária, conforme disponibilizados no site da Secretaria da Fazenda da Prefeitura do Município de São Paulo, no qual se específica: “Execução orçamentária e financeira corresponde à concretização do orçamento, ou seja, ao montante em que o governo, mediante a consecução de um conjunto de atividades, arrecada as receitas estimadas e realiza os programas de trabalho fixados.” São apresentados os orçamentos destinados à Prefeitura de São Paulo, à Secretaria Municipal de Educação e à Manutenção e Operação da Rede Parceira (CEI)[2]. Os orçamentos correspondem ao período de 2005 a 2018, considerando os dados de 2005, 2010, 2015 e 2018, com intervalos de cinco anos (somente no período de 2015 a 2018 o intervalo é de três anos).
Tabela 2 – Orçamento destinado à Prefeitura da cidade de São Paulo, à Educação e a Manutenção e Operação da Rede Parceira (CEI) (2005, 2010, 2015 e 2018)
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Ano |
Orçamento Prefeitura |
Orçamento Educação |
Convênios para Operação e Manutenção de CEIs e Creches |
|
|
2005/Orçado |
15.200.000.000 |
766.870.494 |
34.820.000 |
|
|
Atualizado |
15.200.000.000 |
825.099.663 |
16.196.187 |
|
|
Empenhado |
13.868.926.528 |
783.519.421 |
15.161.642 |
|
|
Liquidado |
12.932.097.453 |
541.038.707 |
12.224.229 |
|
|
|
|
|
|
|
|
2010/Orçado |
27.897.832.339 |
5.967.299.584 |
490.282.284 |
|
|
Atualizado |
29.255.301.866 |
5.965.721.278 |
531.171.590 |
|
|
Empenhado |
28.761.555.364 |
5.935.426.691 |
529.412.672 |
|
|
Liquidado |
27.127.222.910 |
5.330.202.603 |
514.416.815 |
|
|
|
|
|
|
|
|
2015/Orçado |
51.393.748.121 |
9.792.348.985 |
1.249.465.185 |
|
|
Atualizado |
51.434.312.642 |
9.999.427.020 |
1.429.421.960 |
|
|
Empenhado |
47.014.200.562 |
9.709.032.243 |
1.427.248.969 |
|
|
Liquidado |
44.200.773.229 |
9.207.102.359 |
1.415.341.711 |
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2018/Orçado |
56.370.560.562,00 |
11.774.780.638.00 |
2.271.387.707 |
|
|
Atualizado |
56.499.455.435.05 |
12.049.514.422,11 |
2.367.339.297 |
|
|
Empenhado |
54.157.141.735,67 |
11.872.583.011,13 |
2.354.160.528 |
|
|
Liquidado |
51.832.935.722,31 |
11.016.056.158,39 |
2.302.434.127 |
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Fonte: Secretaria Municipal da Fazenda. http://orcamento.sf.prefeitura.sp.gov.br/orcamento/execucao.php
Ao analisar a evolução dos valores da execução orçamentária e relacioná-la ao orçamento de SME com os percentuais destinados às redes parceiras, notamos que em 2005 os valores destinados às parceiras representavam 2,3% do total do orçamento da educação; em 2010, o percentual sobre para 9,7%; em 2015 é de 15,4% e em 2018 corresponde a 20,9% do total do orçamento da educação.
Em 2019, foi aprovada a Lei 17.244 que cria os programas Mais Creche e Bolsa Primeira Infância, ambos para atender a demanda de 0 a 3 anos de idade. O Mais Creche consiste na compra de vagas em escolas privadas sem ou com fins lucrativos, com pagamento feito por criança e diretamente às instituições previamente credenciadas. Para isso a Portaria prevê chamamento público a ser realizado pela SME. Seu objetivo, segundo o §1º, artigo 2º., é “garantir a todas as crianças de 0 (zero) a 3 (três) de idade em situação de vulnerabilidade socioeconômica o acesso e a permanência em escolas de educação infantil.” O Programa Bolsa Primeira Infância consiste, segundo o Inciso II do Artigo 2º., na “concessão de um auxílio financeiro mensal pago à família [...] podendo inclusive ser utilizado para acesso a serviços, a bens e gêneros de primeira necessidade.” Esse Programa é destinado a crianças que não foram contempladas com o Mais Creche. De acordo com o parágrafo 1º., do artigo 3º., O Programa Mais Creche tem caráter provisório e emergencial e cessará ao final do ano assim que houver vaga na rede municipal de ensino, o valor do benefício é de R$ 200,00.
Os questionamentos em relação aos programas abordados acima são muitos. No caso do Programa Mais Creche questiona-se a legislação que prevê o repasse de verba público a instituições com fins lucrativos, o que se observa é a flexibilização do atendimento das crianças de 0 a 3 anos de idade, dado que na mesma rede municipal de ensino pode-se encontrar diferentes formas de atendimento: desde a rede direta, passando pela rede parceira indireta, depois pela rede parceira particular e agora, a possibilidade de atendimento na rede privada com fins lucrativos.
Considerando que atualmente a rede direta atende aproximadamente 55.360 alunos (conforme tabela 1), e o total de matrículas na Educação infantil é de 338.800[3] (em setembro de 2019) é possível ter a dimensão de como a privatização atingiu um estágio em que essa rede municipal praticamente se tornou privada com os CEIs diretos representando uma ilha rodeada de escolas particulares. Considerando o número de matrículas acima e um valor médio por aluno de R$ 726,00[4], a Prefeitura estima que o benefício atingirá, algo em torno de 33 mil crianças[5], gerando um gasto anual de aproximadamente 300 milhões em 2020[6], valor que deixará de ser investido na construção e manutenção dos CEIs. E os esforços, como podemos observar, parecem ser na direção de consolidar a esfera privada, pois o foco, para aumentar o número de vagas está nas parcerias, para as quais serão destinados, segundo as projeções, mais de R$ 2,8[7] bilhões em 2020 destinados à ação de manutenção e operação da rede parceira nos Centros de Educação Infantil (CEI).
De fato, conforme a rede parceira cresce mais dinheiro público deve ser transferido para elas. A rede parceira vai ganhando mais espaço na administração pública, sua dimensão propicia uma correlação de forças na qual o setor privado, agindo organizadamente, se fortalece e pode atuar com maior poder de negociação em relação à administração pública. Na analisa do Programa Bolsa Creche nos municípios paulistas de Piracicaba e Hortolândia, cujo atendimento é garantido pelo pagamento a entidades filantrópicas, Ongs e escolas privadas stricto sensu, Domiciano (2009, p. 190), verifica que:
O ‘Bolsa Creche’ ganhou tamanha expressividade nos dois municípios investigados ocupando espaços significativos na oferta e no financiamento da educação infantil que parece constituir-se uma ‘terceira rede’ de escolas, incluídas no setor privado, obviamente, mas que funcionam ‘paralelamente’ aos estabelecimentos educacionais que se mantêm com recursos próprios e às escolas públicas. O Programa criou uma diversificação da forma de atendimento à educação infantil em Piracicaba e Hortolândia, sob o financiamento público, que sugere a diluição das fronteiras que separam a rede pública, estatal, da esfera privada.
É preciso considerar, com grande preocupação a transferência do poder de decisão sobre políticas educacionais de agentes públicos a atores econômicos. Robertson (2012) alerta para as dificuldades em desmontar processos que se constitucionalizaram e, assim, constituíram a educação enquanto mercado. A autora também aborda a crescente indústria especializada em torno das PPPs, que inclui também a educação, exportando sua especialidade globalmente, como também o crescente número de atores privados, fundações, bancos, escritórios de advocacia especializados que atuam como fontes de autoridade voltadas para o mercado. Parte dessa indústria atua na educação como as fundações educacionais e filantrópicas, assim como em empresas grandes e poderosas empresas globais, a exemplo de corporações nacionais de capital aberto como Kroton e Ser Educacional que estão se organizando rapidamente para transladar recursos auferidos em operações na educação superior para o campo da educação básica. Essas ‘indústrias’ educacionais, quando encontram abertura nos governos e legislação favorável, oferecem diversos serviços.
Considerações Finais
A reforma do Estado iniciada na década de 1990 continua a produzir mudanças na estrutura e organização do Estado. Assume novas faces, como a reforma trabalhista (Lei 13467/2017), a terceirização irrestrita (Lei 429/2017), a Emenda Constitucional 95 de dezembro de 2016, representou um duro golpe para os serviços públicos, congelando o orçamento das áreas sociais em 20 anos, a reforma da previdência (EC 103/2019) e, agora, a reforma administrativa que se encontra em discussão. As reformas buscam a retirada dos direitos sociais e trabalhistas, implantar políticas em perspectiva neoliberal na economia e regressiva nos costumes, atingindo os direitos duramente conquistados pela classe trabalhadora. As investidas de um conjunto expressivo das forças políticas instaladas no Executivo, no Legislativo e no Judiciário, com apoio dos grandes grupos religiosos e de mídia, estão trilhando um sólido caminho da desmoralização dos serviços públicos-estatais e de seus servidores (o Ministro da Economia do Governo Bolsonaro, reiteradamente, utilizou adjetivos dirigidos aos servidores tais como “parasitas”, “assaltantes” e “inimigos” frente à opinião pública), num suposto consenso social que se erigiu de setores da sociedade interessados em aprofundar e estender as leis do mercado por toda a sociedade, sob o manto retórico da eficiência que seria proporcionada pela concorrência dos setores privados. Assim, entrou nas áreas sociais, introduzindo a lógica da empresa e do mercado no serviço público. Esse passo não foi dado sem antes ser pavimentado o caminho, com um aparato político-jurídico que propiciasse, ao mesmo tempo, a retirada do Estado da educação e legislações que garantissem a segurança jurídica para atuação do setor privado nessa área. O fato é que a crítica à capacidade gerencial do Estado oculta a real disputa que é pelos fundos públicos, “os efeitos da nova gestão pública é que os limites entre o setor público e o privado se embaralham” (DARDOT; LAVAL, 2016, p. 318)
Os processos de privatização, que representam uma direção política muito clara para a de Educação Infantil, apresentam diversos desafios para os rumos da educação pública, em particular para a democracia e a justiça social, porque entrega a grandes grupos financeiros e empresariais nacionais ou internacionais a direção da política educacional do país.
Na cidade de São Paulo, as parcerias público-privadas são a forma preferencial de expansão da oferta de vagas para crianças de o a 3 anos nas creches. Enquanto a rede direta de atendimento ficou praticamente estagnada, o crescimento da rede parceira (CEI conveniada rede indireta e rede privada conveniada) ampliou-se consideravelmente, representando em 2018, conforme os dados, aproximadamente, 85% das matrículas na educação infantil de 0 a 3 anos de idade, número significativo, o mesmo movimento observa-se no orçamento destinado à rede parceira, cujo crescimento acompanhou o número de matrículas, em 2018 representou 20,9% do total do orçamento da educação.
A análise dos dados documentais e bibliográficos demonstra que os processos de privatização para o setor, postos a funcionar pela Secretaria Municipal de Educação, estão pautados no modelo de empresa, que por sua vez se vale da concorrência/competição como fundamento político orientador das mudanças jurídicas que vão favorecer tais processos. É assim que a estratégia da privatização, tendo à frente as parcerias público-privadas, a antessala do voucher (e da educação como empresa privada), coaduna com os pressupostos neoliberais da nova gestão pública.
Percebe-se um afunilamento das ideias que permeiam as políticas públicas para a infância e, em particular para a Educação Infantil no que se refere à oferta, com as parcerias com instituições sem fins lucrativos e, agora, com entidades de fins lucrativos, sempre às expensas das verbas públicas. Os fundamentos político-jurídicos embasados na boa-governança completam-se com as ideias do mercado como regulador ótimo das relações sociais e de produção e promotor do desenvolvimento nacional e pessoal, e as estratégias de mercado formuladas por correntes neoliberais encontram nas áreas sociais, em especial na educação, espaços de competitividade para a economia global. Encontrando acolhimento nos governos, o Estado passou a redirecionar suas políticas públicas, principalmente por meio da sistematização dos pressupostos neoliberais no aparato jurídico, gerando segurança jurídica e condições políticas necessárias para potenciais investidores privados.
É possível considerar que, na Educação Infantil, esse processo encontrou uma referência na sua própria história de atendimento em instituições particulares desde a sua oferta pela pasta da assistência social, o que contribuiu para que essa etapa educacional se tornasse a expressão mais bem acabada dessa política no município de São Paulo.
Entendemos a educação pública-estatal como um direito, e como tal deve ser laica e gratuita. Nas contradições do sistema, tendo em vista que a escola é um meio de difusão do conhecimento acumulado pela humanidade e de contínua criação cultural, constitui instrumento que colabora para a transformação social quando os direitos educativos das crianças são plenamente garantidos pelo Estado, assim como contribui para a emancipação humana. “Os homens fazem a sua própria história; contudo, não a fazem de livre e espontânea vontade, pois não são eles quem escolhem as circunstâncias sob as quais ela é feita, mas estas lhes foram transmitidas assim como se encontram [...].” (MARX, 2011, p. 25) Se o processo histórico propiciou uma correlação de forças que permitiu o avanço da política neoliberal, tendo como consequência alguns embaraços aqui apontados, é preciso avançar nas lutas no sentido de criar as condições da passagem de uma sociedade baseada na exploração para uma sociedade que tenha como perspectiva a emancipação humana, para que essa perspectiva se consolide, a defesa da educação pública é relevante.
Referências
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Notas