A Amazônia Legal, que corresponde a cerca de 59% do território brasileiro, ocupa posição central nas agendas ambiental, econômica e social em níveis nacional e internacional. A região concentra expressiva biodiversidade mundial e abriga um mosaico de modos de vida tradicionais, como indígenas, quilombolas, ribeirinhos, extrativistas e outros grupos que estruturam seus cotidianos a partir de relações com a floresta. Seus saberes, práticas produtivas e formas próprias de manejo desempenham papel crucial na conservação dos serviços ecossistêmicos. Paralelamente, a região tem sido alvo de desmatamento, da grilagem, da mineração e da expansão agropecuária, processos que ameaçam tanto a integridade ambiental quanto os direitos territoriais dos povos e comunidades tradicionais (PCT).

A compreensão do território amazônico, como espaço de disputas e relações de poder, está alinhada com as contribuições de Becker (2005), que interpreta a Amazônia como uma fronteira estratégica de recursos, historicamente vinculada a projetos de integração nacional e exploração econômica, enquanto Porto-Gonçalves (2006) enfatiza os conflitos territoriais e as resistências dos povos da floresta frente às dinâmicas hegemônicas de desenvolvimento. Essas abordagens permitem compreender a região não apenas como espaço físico, mas como território em disputa, marcado por interesses e poderes desiguais.

Nesse contexto, compreende-se que os PCT constituem coletividades profundamente enraizadas em modos de vida específicos, conhecimentos ecológicos e formas singulares de organização territorial. Grupos como ribeirinhos e extrativistas estruturam sistemas produtivos baseados no uso comum da terra, no manejo sustentável dos recursos naturais e na transmissão de saberes (Valter; Santana, 2025). Tais práticas expressam uma concepção de território que integra dimensões materiais, simbólicas e espirituais, sustentando relações contínuas com a floresta e contribuindo para sua conservação (Müller, 2024). Contudo, esses povos permanecem marginalizados em políticas públicas que incidem diretamente sobre seus territórios.

Nesse cenário, compreender a identidade, os saberes e a territorialidade desses grupos são fundamentais para analisar de que maneira políticas ambientais, como o Plano de Ação para Prevenção e Controle do Desmatamento na Amazônia Legal (PPCDAm), reconhecem ou silenciam tais sujeitos coletivos. A literatura destaca que a continuidade de seus modos de vida depende da garantia de direitos territoriais, da participação efetiva nos processos decisórios e do respeito às suas formas comunitárias de gestão dos bens comuns (Mello, 2024). Ao situar conceitualmente quem são esses povos e como se relacionam com a floresta, torna-se possível avaliar com maior rigor crítico a presença, ausência ou fragilidade de diretrizes voltadas a eles no âmbito do PPCDAm.

Criado em 2004 como política interministerial, o PPCDAm tornou-se o principal instrumento estatal de combate ao desmatamento na Amazônia Legal. Estruturado em sucessivas fases (2004–2008; 2009–2011; 2012–2015; 2016–2020; 2023–2027), o plano combina ações de fiscalização ambiental, ordenamento fundiário e incentivos produtivos (Brasil, 2024). Apesar dos avanços registrados em determinados períodos, ainda são limitados os estudos que examinam, de forma longitudinal, como suas ações dialogam com as demandas socioterritoriais dos PCT, sobretudo em relação ao reconhecimento de direitos, envolvimento social e valorização de modos de vida tradicionais.

Considerando o caráter longitudinal da análise, é importante reconhecer que as diferentes fases do PPCDAm foram formuladas em contextos políticos distintos, marcados por mudanças nas orientações governamentais em relação à agenda ambiental. Entre 2004 e 2023, o Brasil atravessou diferentes projetos políticos, com variações no grau de prioridade atribuído à conservação da Amazônia, ao combate ao desmatamento e à atuação social (Silva et al., 2023). Nesse sentido, os documentos analisados não são neutros, mas expressam diretrizes e racionalidades próprias de seus contextos de produção. Ainda que esta pesquisa privilegie a análise dos conteúdos formais, esse reconhecimento qualifica a interpretação dos resultados.

Assim, este estudo tem por objetivo analisar as ações do PPCDAm voltadas aos PCT da Amazônia Legal ao longo de suas cinco fases, buscando identificar os principais pontos críticos socioambientais decorrentes de sua implementação. A pergunta que orienta a investigação é: em que medida as ações do PPCDAm responderam de forma eficaz às necessidades socioambientais dos PCT? Para responder a essa questão, foi aplicada a Análise Temática (Braun; Clarke, 2006) ao corpus constituído pelos documentos oficiais do plano, o que possibilitou uma leitura sistemática das diretrizes estatais e de suas transformações ao longo do tempo.

A originalidade da pesquisa reside em articular uma análise documental longitudinal das cinco fases do PPCDAm, um enfoque explicitamente direcionado às formas de inclusão ou exclusão dos PCT e a discussão de implicações práticas para a formulação de políticas públicas mais justas e territorializadas. Dessa maneira, o estudo contribui para debates teóricos sobre justiça socioambiental e governança territorial, oferecendo subsídios empíricos para aprimorar instrumentos de regularização fundiária, mecanismos de participação e políticas de valorização socioeconômica baseadas em saberes locais.

O artigo organiza-se da seguinte forma: após esta introdução, a primeira seção discute conceitos e contextos relacionados aos PCT na Amazônia Legal; a segunda apresenta a metodologia e o corpus documental; a terceira expõe e analisa os resultados organizados em quatro pontos críticos; e, por fim, as considerações finais sintetizam implicações e apresentam caminhos para pesquisas futuras.

2.1 Delimitação da pesquisa

A pesquisa adotou abordagem qualitativa e caráter exploratório, fundamentando-se na Análise Temática. Essa perspectiva, alinhada a um enquadramento epistemológico construcionista e crítico, permite interpretar como discursos institucionais produzem sentidos, ausências e enquadramentos sociopolíticos (Braun; Clarke, 2006) relacionados aos PCT na Amazônia Legal.

2.2 Corpus documental

Ao todo, foram analisados cinco documentos centrais, correspondentes às cinco fases do PPCDAm, compreendendo o período de 2004 a 2023. Esses documentos constituem o corpus principal da pesquisa, por apresentarem diretrizes, metas e estratégias governamentais relacionadas ao controle do desmatamento e à gestão territorial na Amazônia Legal.

Complementarmente, foram utilizados materiais institucionais e bases de dados secundárias, como relatórios, plataformas de monitoramento e publicações de organizações de pesquisa e políticas públicas, com o objetivo de contextualizar e subsidiar a análise dos documentos principais. Esses materiais não foram submetidos ao mesmo procedimento analítico sistemático, sendo empregados como suporte interpretativo. Entre as fontes complementares, destacam-se bases como o MapBiomas, além de relatórios institucionais de organizações como o Instituto de Pesquisa Ambiental da Amazônia (IPAM), o Instituto Sociedade, População e Natureza (ISPN) e o Fundo Amazônia, que contribuíram para a contextualização dos processos de uso do território, dinâmicas de desmatamento e políticas socioambientais.

Os critérios de inclusão foram: (i) documentos oficiais vinculados diretamente às fases do PPCDAm; (ii) materiais de organizações com descrição explícita de ações, metas ou diretrizes; (iii) publicações disponíveis em plataformas governamentais. Excluíram-se documentos secundários ou materiais interpretativos produzidos por terceiros. A seleção buscou garantir coerência temporal, abrangência institucional e comparabilidade analítica entre as fases.

2.3 Procedimento analítico

A análise seguiu as seis etapas propostas por Braun e Clarke (2006). Primeiro, realizou-se a familiarização por meio de leitura integral dos documentos e elaboração de notas preliminares sobre recorrências e lacunas relativas aos PCT. Em seguida, desenvolveram-se códigos iniciais, definidos a partir de unidades de registro compostas por trechos textuais que expressassem ações, orientações ou omissões referentes a reconhecimento territorial, regularização fundiária, contribuição social, governança ambiental e políticas produtivas.

Na terceira etapa, os códigos foram agregados segundo afinidades semânticas e políticas, originando temas provisórios. Posteriormente, esses temas foram revisados, avaliando-se sua coerência interna e distinção entre si. Essa etapa buscou assegurar robustez interpretativa e fidelidade aos dados, evitando sobreposições ou generalizações indevidas.

Na quinta etapa, procedeu-se à definição e nomeação dos temas finais, resultando em quatro núcleos analíticos que sintetizam os pontos críticos socioambientais identificados. Por fim, elaborou-se o relatório analítico, apresentado na seção de Resultados e Discussão, onde cada tema é articulado a evidências documentais e à literatura crítica sobre políticas socioambientais na Amazônia.

A codificação foi conduzida de maneira interativa. Inicialmente, todas as passagens que tratavam de colaboração social, territorialidade, governança, regularização fundiária ou inclusão produtiva foram destacadas como unidades de registro.

A partir delas, emergiram códigos iniciais recorrentes, como “ausência de menção a PCT”, “regularização seletiva”, “instrumentos de mercado”, “participação formal não estruturada” e “valorização produtivista”. Esses códigos foram comparados entre si, o que levou à consolidação dos quatro temas finais apresentados na seção de resultados. Esse procedimento assegura rastreabilidade, coerência interna e transparência metodológica.

2.4 Rigor metodológico

A estratégia metodológica adotada garante coerência entre o problema de pesquisa e o procedimento analítico. O uso de documentos oficiais permite acompanhar a evolução histórica da política ambiental mais relevante da Amazônia, enquanto a Análise Temática oferece um caminho sistemático para identificar padrões de sentido, contradições e silêncios institucionais. Essa combinação mostrou-se indispensável para compreender a distância entre discurso estatal e prática política no tratamento dos PCT.

3.1 Amazônia Legal

Criada pela Lei nº 1.806, de 1953, a Amazônia Legal compreende nove estados brasileiros (Figura 1) e abrange 772 municípios, reunindo cerca de 28 milhões de habitantes, entre os quais, aproximadamente, 400 mil indígenas pertencentes a 170 etnias distintas (Garnelo, 2019). Ainda em Garnelo (2019), além de concentrar a maior cobertura florestal do país, o território amazônico constitui um espaço profundamente heterogêneo, marcado pela coexistência de grandes centros urbanos, vilarejos e comunidades tradicionais.

A inserção econômica da região no cenário nacional ocorreu, sobretudo, a partir da segunda metade do século XX, por meio de grandes empreendimentos, como a abertura de rodovias, desenvolvimento da mineração e a instalação de portos e ferrovias (Corazza; Fracalanza, 2025). Essas intervenções favoreceram a expansão da fronteira agropecuária, estimularam fluxos migratórios e dinamizaram atividades produtivas, resultando em crescimento econômico regional. Contudo, tais transformações intensificaram o desmatamento e acirraram conflitos fundiários e socioambientais, revelando o caráter contraditório das políticas de integração nacional (Fearnside, 2018; Domingues et al., 2020; Feng; Lee; Peng, 2022).

Figura 1 – Localização geográfica da Amazônia Legal

Fonte: IBGE (2024)

3.2 Pontos críticos socioambientais

A aplicação da Análise Temática aos documentos das cinco fases do PPCDAm permitiu identificar quatro pontos críticos relacionados à forma como o plano integrou, ou não, os PCT da Amazônia Legal. Esses pontos surgiram diretamente do processo de codificação e categorização dos relatórios e configuram padrões de sentido que se repetem ao longo das duas décadas de implementação do plano. Assim, foram identificados os seguintes eixos críticos: invisibilidade política dos PCT, regularização fundiária seletiva, participação social limitada e valorização produtivista da floresta. A partir deles, apresenta-se a seguir a análise detalhada dos achados.

3.2.1 Invisibilidade das comunidades tradicionais na formulação do PPCDAm

As comunidades tradicionais da Amazônia Legal desempenham papéis essenciais na conservação ambiental e na manutenção de modos de vida sustentáveis (Miranda et al., 2025). Contudo, a análise das cinco fases do PPCDAm revela uma insuficiência persistente no reconhecimento legal de seus direitos territoriais, permeada por entraves burocráticos e lacunas na atuação estatal. Conforme observam Soares, Mendonça e Ferreira (2025), desde a formulação inicial do plano há ausência de uma abordagem explícita que reconheça essas populações como sujeitos de direitos, o que fragiliza tanto os processos de demarcação quanto a consolidação de territórios protegidos.

Essa omissão, como argumenta Dal’Asta (2025), perpetua conflitos fundiários e reduz a autonomia dessas comunidades na gestão dos próprios territórios, limitando a efetividade de políticas ambientais que deveriam fortalecer práticas baseadas na ocupação tradicional e no manejo sustentável. Ainda que se observe algum avanço pontual nas fases mais recentes, muitas ações continuam priorizando interesses desconectados das realidades socioculturais locais, dificultando o reconhecimento de territorialidades específicas e modos próprios de uso da terra.

A invisibilidade também se expressa na prolongada ausência do Estado e na superficialidade de políticas específicas, fortalecendo desigualdades persistentes exacerbadas pela exploração ilegal de recursos naturais orientada pelo lucro. Embora os relatórios do PPCDAm mencionem a presença de governos federal e estadual, além de setores da sociedade civil, tais documentos pouco destacam a presença direta dos PCT.

Logo, tal lacuna sugere que esses grupos foram marginalizados nas etapas iniciais do plano, aparecendo de modo mais explícito apenas em ações posteriores vinculadas à garantia de direitos territoriais e inclusão produtiva (Brasil, 2004). Mesmo assim, o reconhecimento permanece tardio e limitado, como evidencia a fase mais recente, que apenas reforça a necessidade de regulamentar processos de identificação e regularização de territórios (Brasil, 2023).

3.2.2 Conflitos territoriais e regularização fundiária seletiva

A ausência de reconhecimento das comunidades tradicionais se articula diretamente aos conflitos territoriais e às políticas de regularização fundiária. A Amazônia, marcada por diversidade sociocultural e formas distintas de apropriação do espaço, exige a compreensão do território como construção social, que incorpora elementos materiais, identitários e simbólicos (Santos, 2005). Todavia, embora o PPCDAm apresente a regularização fundiária como instrumento essencial para o ordenamento territorial e a redução de conflitos, a análise de suas diretrizes revela uma implementação excludente, que privilegia lógicas de mercado e propriedade privada em detrimento de territorialidades coletivas.

Ao priorizar a titulação individual, as ações do plano acabam fomentando processos de grilagem e expansão do desmatamento, reforçando desigualdades socioambientais. O Cadastro Ambiental Rural (CAR), originalmente concebido como instrumento de controle, vem sendo utilizado para legitimar ocupações ilegais em terras públicas, contribuindo para degradação ambiental e perda de biodiversidade (Bastian et al., 2022).

Além disso, incentivos econômicos presentes no plano fortalecem uma dinâmica capitalista que estimula cadeias produtivas incompatíveis com sistemas tradicionais de manejo sustentável. O resultado é a intensificação da segregação territorial e a ampliação dos conflitos fundiários. A expansão de interesses privados sobre terras públicas, ainda que juridicamente inalienáveis, aprofunda disputas, mesmo quando a legislação define como nulos atos que visam transferir posse, domínio ou exploração dessas áreas (Bastian et al., 2022).

Nos documentos oficiais, os conflitos aparecem com maior destaque no contexto do Arco do Desmatamento (Figura 2), que se estende do leste e sul do Pará, passando pelo norte do Mato Grosso, Rondônia e Acre, marcado por sobreposições entre unidades de conservação, áreas de grilagem e territórios tradicionais.

Figura 2 – Arco do desmatamento na Amazônia Legal

Fonte: INPE (2024)

Apesar da regularização ser descrita como prioridade, sua aplicação tende a ser seletiva, concentrada em regiões críticas ou consolidadas, o que reforça desigualdades e limita a efetividade do PPCDAm. O próprio PPCDAm reconhece que “a regularização fundiária e, consequentemente, o ordenamento fundiário e territorial continuam sendo motivo de diversos conflitos no campo” (Brasil, 2012, p. 47). Assim, avançar rumo à justiça territorial exige políticas diferenciadas que incorporem modos de vida, usos coletivos e a dimensão simbólica que estrutura a relação desses povos com seus territórios (Reydon; Fernandes; Telles, 2020).

3.2.3 Participação limitada e não estruturada

Mesmo reconhecendo, no discurso oficial, a importância dos PCT na conservação ambiental, o PPCDAm mantém um modelo de envolvimento social que é restrito e pouco estruturado. O esforço do Estado em institucionalizar a gestão das florestas públicas, marcado pela criação do Sistema Nacional de Unidades de Conservação da Natureza (SNUC) em 2000, antecipou diretrizes incorporadas posteriormente pelo PPCDAm, reforçando a relevância dos PCT na proteção da biodiversidade (Brasil, 2024).

Porém, como argumenta Silva (2025), os modelos desenvolvimentistas adotados acabaram prevalecendo sobre as orientações de conservação, culminando na expropriação de territórios, na sua privatização e na chegada de grandes projetos de exploração. Essa realidade dialoga com a “tragédia dos comunitários” descrita por McCay e Acheson (1987), na qual agentes externos deslocam comunidades e fragilizam organizações locais. Assim, os PCT continuam sendo tratados como passivos, sem autonomia para influenciar efetivamente políticas públicas que afetam seus territórios.

Embora o discurso do PPCDAm destaque a gestão compartilhada e a junção de diferentes setores da sociedade, o texto normativo da 4ª fase apresenta formulações genéricas, que não especificam mecanismos, instâncias ou garantias de participação direta por parte dos PCT. Essa ausência confirma empiricamente que essa atuação é tratada de forma discursiva, sem estrutura institucional capaz de assegurar processos de consulta, deliberação e protagonismo político das comunidades tradicionais (Brasil, 2016).

3.2.4 Valorização econômica da floresta com foco produtivista

A valorização do manejo comunitário e dos saberes tradicionais é central para promover justiça territorial e sustentabilidade socioambiental na Amazônia Legal. Essas práticas, construídas ao longo de gerações, integram conservação da biodiversidade, uso racional dos recursos e formas próprias de organização social. Políticas que reconhecem essas estratégias, como unidades de manejo florestal e modelos de gestão compartilhada, incentivam a autonomia das comunidades e ampliam sua capacidade de gerir o território de modo sustentável.

Esse escopo contrasta com a lógica produtivista dominante nas políticas ambientais, baseada em incentivos econômicos e no uso da floresta, que ignoram práticas tradicionais territoriais. Um exemplo significativo é o Manejo Florestal Comunitário Familiar (MFCF), criado em 2009 para assegurar as práticas sustentáveis realizadas por indígenas, ribeirinhos, extrativistas e pescadores. Entretanto, sua descontinuidade, a partir de 2013, fragilizou o protagonismo comunitário e interrompeu esforços locais de manejo sustentável.

O PPCDAm incorporou o fomento a atividades produtivas sustentáveis, com incentivos fiscais voltados ao uso de áreas desmatadas. Na 2ª e 3ª fases, por exemplo, houve avanço com o apoio aos indígenas via Fundo Amazônia, gerido pelo Banco Nacional de Desenvolvimento Econômico e Social (BNDES), no qual criou-se um comitê orientador composto por “representantes dos governos federal e estaduais, movimentos sociais, povos indígenas, cientistas e empresas, a fim de tornar a floresta amazônica mais valiosa” (Brasil, 2009, p. 61).

Contudo, a análise revela que a incorporação não se consolidou e perdeu força na 4ª fase. A retomada forte e parcial se deu, somente, na fase atual, demonstrando que a valorização da floresta permanece vinculada a uma orientação estatal e ideológica vigente, valorizando “o uso econômico e sustentável da floresta e o incentivo a modelos produtivos agropecuários sustentáveis” (Brasil, 2023, p. 31).

A análise crítica das cinco fases do PPCDAm permitiu responder diretamente à pergunta que orientou esta pesquisa. Os resultados demonstram que, embora o PPCDAm tenha sido eficaz no controle do desmatamento em determinados períodos, sua capacidade de dialogar com as demandas específicas dos PCT permaneceu limitada. Essa constatação surge não apenas da leitura interpretativa dos documentos, mas da recorrência, ao longo das fases, de ausências explícitas de reconhecimento territorial, da articulação social estruturada e de diretrizes voltadas ao fortalecimento de práticas comunitárias.

Os achados mostram que a não inclusão dos PCT na formulação e operacionalização do plano comprometeu o reconhecimento de seus direitos. Em documentos-chave das fases iniciais, não há referência direta a esses grupos bem como aos seus direitos, o que reduziu a efetividade de ações posteriores e fragilizou a proteção territorial. Do mesmo modo, a regularização fundiária seletiva guiou-se por lógicas privatistas, situação reforçada na ausência de mecanismos de proteção a territorialidades coletivas e no uso de instrumentos como o CAR, citado sem qualquer vínculo às especificidades dos PCT.

A presença social, embora presente no discurso oficial, permaneceu em segundo plano e pouco estruturada. A ausência de instâncias formais de consulta e deliberação ao longo das fases analisadas reforça o caráter simbólico da inclusão, sendo um campo fértil à restrição ao protagonismo político das comunidades. A valorização econômica da floresta manteve-se ancorada em uma racionalidade exploradora, priorizando incentivos agropecuários e cadeias extrativistas direcionadas ao mercado, enquanto iniciativas de manejo comunitário foram descontinuadas, como demonstrado no recuo das ações ligadas ao MFCF após 2013.

A principal contribuição deste estudo reside na análise longitudinal das cinco fases do PPCDAm a partir do ponto de vista dos PCT. Ao sistematizar padrões de ausência, silenciamento e seletividade, a pesquisa demonstra que o plano respondeu apenas parcialmente às necessidades desses grupos, reforçando dilemas estruturais relacionados à ausência sociopolítica, à fragilidade participativa e ao viés mercadológico das políticas ambientais.

Reconhecem-se limitações inerentes ao uso exclusivo de documentos oficiais, que não permitem captar disputas internas ao processo de decisões, interpretações de gestores ou percepções das próprias comunidades. Estudos futuros podem aprofundar essas dimensões ao incorporar entrevistas, etnografias territoriais e mapeamentos participativos, ampliando a compreensão das interfaces entre política estatal e realidades locais.

Cumprindo o objetivo proposto, conclui-se que a construção de políticas públicas inclusivas para a Amazônia requer a superação de modelos homogeneizadores de planejamento, a consolidação de direitos fundiários coletivos e a institucionalização de mecanismos de participação permanente. Somente por meio dessa reconfiguração será possível coadunar conservação ambiental, equidade social e justiça socioambiental, valorizando os PCT como protagonistas indispensáveis para a sustentabilidade de longo prazo da floresta amazônica.

Agradeço à Fundação Amazônia de Amparo a Estudos e Pesquisas (FAPESPA) e ao Programa de Pós-Graduação em Ciências Ambientais da Universidade do Estado do Pará (PPGCA/UEPA).