Universidade Federal de Santa Maria
Ci. E Nat., Santa Maria, v. 43, e98, 2021
DOI: 10.5902/2179460X63724
ISSN 2179-460X
Recebido: 30/12/2020 • Aceito: 25/08/2021 • Publicado 31/12/2021
Geociências
Articulações entre o Estudo de Impacto de Vizinhança (EIV) e o Licenciamento Ambiental Municipal (LAM): um diálogo necessário para a gestão ambiental urbana no Brasil
Integrations between the Neighborhood Impact Study and Local Environmental Licensing: A necessary dialogue for urban environmental management in Brazil
Emaoele Lima AbreuI
Renata Bovo PeresII
IDoutoranda em Ciências Ambientais, Universidade Federal de São Carlos (UFSCar), São Carlos, SP, Brasil
Link do ORCID: https://orcid.org/0000-0001-6177-1368 - e-mail: emanoelelimaabreu@gmail.com
II Doutora em Engenharia Urbana, Universidade Federal de São Carlos (UFSCar), São Carlos, SP, Brasil
Link do ORCID: http://orcid.org/0000-0002-5455-6667 - e-mail: renataperes@ufscar.br
RESUMO
O Brasil possui dois instrumentos de planejamento local que visam contribuir na redução dos impactos de atividades ou empreendimentos no território e na melhoria da qualidade de vida da população. São eles o Estudo de Impacto de Vizinhança (EIV) e o Licenciamento Ambiental Municipal (LAM). Porém, suas conexões ainda são pouco pesquisadas e efetivadas. O presente trabalho objetivou mapear e discutir a produção acadêmica sobre EIV e LAM no Brasil, verificando suas articulações. Como metodologia utilizou-se a Revisão Bibliográfica Sistemática (RBS). Foram identificados 318 trabalhos, entre 1992 e 2021, que abordam uma ou outra temática. Destes, menos de 20% discutem possibilidades de articulações. Revelou-se que o EIV e o LAM são instrumentos de necessária integração para a gestão ambiental urbana no país, todavia restam desafios político-administrativos e de ordem técnica. A produção científica pode ajudar a refletir sobre a superação dessas lacunas, de modo a contribuir com uma gestão territorial que considere dimensões ambientais.
Palavras-chave: Estudo de Impacto de Vizinhança; Licenciamento Ambiental Municipal; Revisão Bibliográfica Sistemática
ABSTRACT
Brazil has two local planning instruments that aim to contribute to reducing the impacts of activities or undertakings in the territory and improving the quality of life of the population. They are the Neighborhood Impact Study (NIS) and the Municipal Environmental Licensing (MEL). However, their connections are still poorly researched and applied. This paper aims to map and discuss the academic production on NIS and MEL in Brazil, verifying their articulations. As a methodology, the Systematic Bibliographic Review (RBS) was used. A total of 318 papers were identified between 1992 and 2021, which presents one or the other theme. Of these, less than 20% discuss possibilities of articulations between the two instruments. It became evident that NIS and MEL should be necessarily integrated as instruments for urban environmental management in the country, nevertheless technical and political-administrative challenges remain. Scientific production can provide reclections to overcome these gaps and hance contribute to a territorial management which considers environmental dimensions.
Keywords: Neighborhood Impact Assessment; Municipal Environmental Licensing; Environmental Permit; Systematic Literature Review
1 Introdução
Os municípios brasileiros, a partir da Constituição Federal de 1988, adquiriram um papel central na formulação de políticas territoriais, sobretudo na criação de mecanismos de regulação e de instrumentos de planejamento e controle do uso e ocupação do solo. Entretanto, ainda que a municipalização do planejamento tenha trazido maior autonomia e protagonismo a esse ente federativo, principalmente na realização de serviços de competência municipal, tal processo é acompanhado por entraves e aspectos que ainda precisam ser melhor qualificados (FERNANDES, 2008).
Um primeiro aspecto é o atrelamento entre a ação do Estado, urbanizador e regulador do território, com os demais agentes envolvidos na produção da cidade, tais como setores empresariais e imobiliários, empreiteiras, concessionárias de serviços públicos, incorporadoras e construtoras (ROLNIK, 2009). Muitas vezes, esses vínculos são movidos, prioritariamente, por interesses de mercado, em detrimento do cumprimento das funções sociais da cidade e vêm ganhando novos contornos relacionados à mercantilização e à financeirização do capital (KLINK; SOUZA, 2017).
Outro elemento da gestão municipal é a sua estruturação por “setores”. Órgãos da administração direta e autarquias, frequentemente, são estruturados por áreas como: habitação, urbanismo, saneamento, transporte, meio ambiente etc., com seus respectivos marcos regulatórios e burocracias verticalizadas, reforçando um modelo de planejamento pouco integrado e, até mesmo, com posturas conflitantes.
Dentro desses setores, duas áreas que, tradicionalmente, apresentam disputas e poucas articulações entre suas políticas, instrumentos e ações, são o planejamento urbano e a gestão ambiental nas cidades (COSTA, 2008).
Desde a década de 1980, que impulsionou a criação das bases legais mais significativas relacionadas à reforma urbana e à gestão ambiental no país, foi constituída uma estrutura de regulação urbanística e ambiental, que culminou na elaboração de importantes legislações, planos e demais instrumentos, tendo a Política Nacional de Meio Ambiente (Lei Federal 6.938/1981) e o Estatuto da Cidade (Lei Federal 10.257/2001), como principais marcos jurídicos (FERNANDES, 2013). Esse arcabouço normativo apresentou variados graus de efetivação, com distintas atuações dos agentes sociais, considerando as complexidades e as realidades municipais do país.
Porém, ainda que tenha se ampliado um campo de pesquisas e de práticas de planejamento territorial, buscando articular as dimensões ambientais e urbanas, devido às suas trajetórias históricas distintas (COSTA, 2008), o que se tem verificado, na prática, é ainda uma grande desarticulação desses campos do conhecimento e de suas políticas (OLIVEIRA; COSTA, 2018; SANTOS, 2017). Um exemplo significativo dessa desarticulação refere-se aos procedimentos de Licenciamento Urbanístico (LU) e de Licenciamento Ambiental Municipal (LAM).
Em tese, qualquer projeto de atividade ou empreendimento a ser implementado na cidade, deve passar por um procedimento administrativo de Licenciamento Urbanístico e, a depender do caso, de Licenciamento Ambiental. Nas duas situações, é desenvolvido um conjunto de estudos, que devem demonstrar os potenciais impactos e as medidas necessárias para a condução de uma ocupação mais adequada no território.
Nesse contexto, dois instrumentos vêm se destacando como os mais utilizados. O primeiro é o Estudo de Impacto de Vizinhança (EIV), pertencente ao universo do Licenciamento Urbanístico e regulamentado pelo Estatuto da Cidade. O segundo são os Estudos Ambientais relativos ao campo do Licenciamento Ambiental Municipal (LAM), subsidiados pela Política Nacional de Meio Ambiente (Lei nº 6.938/1981), pelas Resoluções CONAMA nº 001/1986 e nº 237/1997 e, mais recentemente, pela Lei Complementar 140/2011.
O modelo de Licenciamento Ambiental (LA) no Brasil é definido pelo compartilhamento de competências entre os diferentes níveis de governo (federal, estadual e municipal) e por seu modelo trifásico (Licença Prévia, de Instalação e de Operação). Apesar da maioria das licenças ambientais ainda serem emitidas nos níveis federal e estadual, é crescente o número de municípios que vêm realizando LA em seus territórios. Isso tem ocorrido, principalmente, devido à publicação da Lei Complementar 140/2011, que conferiu aos conselhos estaduais de meio ambiente o encargo de definir as tipologias das atividades de impacto local sujeitas ao Licenciamento Ambiental Municipal (NASCIMENTO et al., 2020)
Segundo Costa (2008), a atual legislação urbanística vem progressivamente incorporando princípios do campo ambiental (como o da prevenção, o do controle social e o da compensação), sobretudo por instrumentos como os Estudos de Impacto de Vizinhança e o Licenciamento Ambiental de empreendimentos urbanos. Porém, pelo fato do LAM e do EIV serem instrumentos criados por campos disciplinares distintos, suas articulações ainda são pouco analisadas no âmbito teórico e pouco experimentadas pelas gestões públicas, o que torna ainda limitadas suas reais possibilidades de integração.
Pesquisas acadêmicas, que buscam analisar a aplicação desses instrumentos de modo mais integrado, ressaltam a urgente necessidade de aprimoramentos e melhorias em diversos aspectos (ARAÚJO, 2011; NASCIMENTO et al., 2020).
Alguns aprimoramentos envolvem melhores orientações aos profissionais que elaboram os estudos por meio de fluxogramas integrados; formação das equipes técnicas de análises e criação de novos marcos regulatórios. O protagonismo do Estado, a capacitação de agentes sociais e a ampliação de espaços de debate, também são questões consideradas estruturantes, além da organização de ações integradas entre universidades e gestão municipal (PERES; CASSIANO, 2019).
Em termos acadêmicos e científicos, o que se observa no país, ainda é uma escassa literatura relativa a esses temas, que analise os desafios e proponha possíveis aperfeiçoamentos, em âmbito teórico-conceitual e, também, aplicado.
Desse modo, diante da problematização acima destacada, as seguintes perguntas de pesquisa foram delineadas: Quais são as interfaces e as possibilidades de aproximação entre o instrumento Estudo de Impacto de Vizinhança (EIV) e o Licenciamento Ambiental Municipal (LAM) no país? Quais são as limitações e desafios destes instrumentos de regulação urbano–ambiental, diante dos contextos atuais, para que superem desafios de ordem técnica, mas também, incentivem novos espaços de mediação de conflitos, visando o aumento do alcance socioambiental e político?
Com base na problemática e nas questões consideradas, o objetivo desse artigo foi mapear e discutir a produção acadêmica nacional sobre EIV e LAM, envolvendo suas articulações, avanços, limitações e conflitos relacionados aos processos de regulação urbano-ambiental no Brasil. A ampliação do saber e da produção acadêmica, de modo integrado, pode contribuir para pesquisadores e gestores municipais, na superação de lacunas e no aumento do diálogo desses campos do conhecimento, no sentido de compreender, refletir e aproximar duas temáticas socioambientais de âmbito local, que apresentam múltiplas interfaces que envolvem desenvolvimento e meio ambiente.
2 Metodologia
Visando mapear e discutir a produção acadêmica sobre Estudo de Impacto de Vizinhança (EIV) e Licenciamento Ambiental Municipal (LAM), a metodologia utilizada no trabalho foi a Revisão Bibliográfica Sistemática (RBS).
A RBS tem como objetivo identificar os principais temas da pesquisa, destacando autores e publicações de relevância, além de ser utilizada para o levantamento e avaliação de evidências inseridas em perguntas de pesquisa. A RBS deve ser conduzida com rigor e análise crítica (SHAW, 1995), ser sistemática para que outros pesquisadores possam replicá-la e atualizá-la (CONFORTO et al., 2011), além de identificar lacunas na teoria.
Para a realização da RBS, foram adaptados procedimentos metodológicos propostos por Conforto et al. (2011), Duarte et al. (2017) e Gough et al. (2012). Juntamente com a RBS, também foram acrescentados dois métodos de inclusão de estudos: “Pesquisa Cruzada”, que é o levantamento de trabalhos que não foram encontrados na busca sistemática, mas que foram descritos e citados por autores nos estudos encontrados; e “Pesquisa Aleatória”, que consiste na coleta de estudos que também não são encontrados na RBS, mas podem ser coletados durante outras etapas.
Assim, com o objetivo de coletar, compreender, analisar e sintetizar os assuntos selecionados na pesquisa, estruturou-se um modelo de RBS, composto por cinco tópicos principais, envolvendo: 1. Definição do problema e dos objetivos da revisão; 2. Definição dos strings (palavras-chave) de busca, 3. Seleção das bases de dados, 4. Definição dos critérios de inclusão, e 5. Definição dos filtros e das formas de análises.
A definição do problema e do objetivo da pesquisa focou na identificação de relações, interfaces e aproximações entre os instrumentos EIV e LAM nos estudos encontrados. Por consequência, os strings de busca consideraram os termos: a) para o EIV: “Estudo de Impacto de Vizinhança” e “Impacto Vizinhança” e, b) para o LAM: “Licenciamento Ambiental Municipal”, “Licenciamento Ambiental Município” e “Licenciamento Ambiental Municipalização”.
As bases de dados, utilizadas para as buscas, foram: o Portal de Periódicos da CAPES, a Biblioteca Digital de Teses e Dissertações (BDTD), as Plataformas Web of Science e Scopus, além dos principais congressos da área ambiental e urbana realizados no país. Como critérios de inclusão, por tratar-se de uma Revisão Bibliográfica Sistemática sobre dois temas recentes na literatura, julgou-se ser pertinente identificar publicações de várias naturezas, e não somente periódicos revisados por pares, buscando analisar o nível de desenvolvimento da produção científica sobre as temáticas no país. O recorte temporal não definiu um limite inferior e contemplou trabalhos publicados até agosto de 2021, quando a coleta foi encerrada. A partir da definição dos aspectos iniciais da RBS, foi estruturado um conjunto de Etapas para a realização da RBS, conforme apresentado na Tabela 1.
Tabela 1 - Etapas da Revisão Bibliográfica Sistemática
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Definição do Problema e dos Objetivos da RBS: Quais são as interfaces e as possibilidades de aproximação entre o Estudo de Impacto de Vizinhança (EIV) e o Licenciamento Ambiental Municipal (LAM) no país? |
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Estudo de Impacto de Vizinhança |
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Licenciamento Ambiental Municipal |
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Busca pelos strings: “Estudo de Impacto de Vizinhança” e “Impacto Vizinhança” |
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Busca pelos strings: “Licenciamento Ambiental Municipal”, “Licenciamento Ambiental Município” e “Licenciamento Ambiental Municipalização” |
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Filtro 1: O trabalho fala de estudos sobre “impactos de vizinhança” decorrentes de atividades e empreendimentos urbanos? |
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Filtro 1: O trabalho fala de Licenciamento Ambiental a nível municipal? |
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Aplicação do Filtro 1: Leitura e análise do título, resumo e bibliografia + Inserção da Pesquisa Cruzada + Inserção da Pesquisa Aleatória |
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Aplicação do Filtro 1: Leitura e análise do título, resumo e bibliografia + Inserção da Pesquisa Cruzada + Inserção da Pesquisa Aleatória |
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Seleção de 192 trabalhos sobre EIV |
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Seleção de 126 trabalhos sobre LAM |
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Filtro 2: O trabalho sobre EIV aponta alguma articulação com o LAM? |
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Filtro 2: O trabalho sobre LAM aponta alguma articulação com o EIV? |
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Aplicação do Filtro 2: Leitura e análise dos trabalhos completos. |
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Aplicação do Filtro 2: Leitura e análise dos trabalhos completos. |
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Seleção de 40 trabalhos sobre EIV que apontam interfaces com o LAM |
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Seleção de 14 trabalhos sobre LAM que apontam interfaces com o EIV |
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RBS final: Identificação na literatura de 52 trabalhos que discutem interfaces e as possibilidades de aproximação entre o Estudo de Impacto de Vizinhança (EIV) e o Licenciamento Ambiental Municipal (LAM) no país. |
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Fonte: Elaboração própria
3 Resultados e Discussão
A discussão dos resultados obtidos pela Revisão Bibliográfica Sistemática foi dividida em cinco (05) seções. A primeira e a segunda seções apresentam, respectivamente, um panorama quantitativo e descritivo da produção sobre o EIV e o LAM, e sobre a aplicação dos instrumentos no país. A terceira seção apresenta as interfaces entre EIV e LAM, através da análise dos trabalhos que passaram no Filtro 2 da RBS, conforme apresentado na Tabela 1 da Metodologia. Na quarta seção discutem-se os desafios, as perspectivas e propostas de integração desses instrumentos. Na quinta e última seção, são apresentadas as conclusões.
3.1 A produção científica sobre Estudo de Impacto de Vizinhança no Brasil
As buscas pelos strings “Impacto de Vizinhança” e “Estudo Impacto Vizinhança” identificaram ao todo, 192 trabalhos, distribuídos em: 76 artigos publicados em periódicos científicos, 53 artigos publicados em anais de eventos científicos, 44 dissertações de mestrado, oito (08) teses de doutorado, cinco (05) capítulos de livro, duas (02) notas técnicas, dois (02) livros, uma (01) resenha, e uma (01) monografia de especialização, como apresentados cronologicamente na Figura 1.
Figura 1 - Número de publicações no Brasil, por tipo e por ano, sobre Estudo de Impacto de Vizinhança
Legenda: AP – Artigo em Periódico; AE – Artigo em Evento; CL – Capítulo de Livro; DM – Dissertação de Mestrado; NT – Nota Técnica; LV – Livro; ME – Monografia de Especialização; TD – Tese de Doutorado.
Fonte: Elaboração própria.
É possível observar que ainda é pequena a produção acadêmica dessa temática no país, sendo menos de 40% desse total (76 artigos) publicado em periódicos científicos revisados por pares. Em relação ao período de produção, as publicações científicas levantadas neste trabalho sobre EIV tiveram início em 1992 e mantiveram-se em pequena quantidade até 2005. A partir desse ano observa-se um aumento do número de publicações, o que pode estar relacionado à aprovação do Estatuto da Cidade e à Campanha Nacional de Revisão de Planos Diretores Municipais, iniciativas concebidas entre os anos de 2001 e 2004 (ROLNIK et al., 2005). Este crescimento expressou-se, principalmente, no aumento de artigos publicado em periódicos científicos.
O Caderno Técnico de Estudo de Impacto de Vizinhança (SCHVARSBERG et al., 2016), publicado em 2016 pelo extinto Ministério das Cidades, também é identificada como uma importante referência e que ajudou a expandir o conhecimento sobre o EIV no Brasil, alcançando e subsidiando gestores municipais, pesquisadores e sociedade civil. Verifica-se que a partir do seu ano de publicação, a temática do EIV tem mais destaque em artigos de revistas, artigos de congressos e capítulos de livros em formato e-books (CAMPOS, 2018; CHAGAS; CORDOVIL, 2019; COLZANI; POLETTE, 2017; VENTURA, 2020).
Ao analisarmos os métodos de estudos das publicações sobre EIV, dos 192 trabalhos levantados, 123 tiveram como metodologia Estudos de Caso, sendo que 105 pesquisaram apenas um (01) município, cinco (05) compararam dois (02) municípios, treze compararam três (03) ou mais municípios. Peres e Cassiano (2019) e Peres et al. (2017) pesquisaram 13 municípios dos estados das regiões Sul e Sudeste, enquanto Caetano e Rosaneli (2019) levantaram 381 municípios do estado do Paraná. Foram encontrados, também, pesquisas abrangendo regiões metropolitanas, como as de Londrina (FARACO; AYOUB; ROVERI, 2009), Belo Horizonte (ARAÚJO et al., 2019; MERÍCIA, 2018), Vitória (SOUZA, 2019) e Curitiba (WÜTRICH, 2016). Em pesquisa recente, Inguaggiato et al. (2021) analisam a regulação do EIV em 70 cidades médias de São Paulo com população entre 100 e 400 mil habitantes.
Os doze municípios mais pesquisados no país são, em ordem: São Paulo, Belo Horizonte, São Carlos, Porto Alegre, Londrina, Goiânia, Santo André, Curitiba, Araraquara, Florianópolis, Rio de Janeiro e Uberlândia (Figura 2). Localizam-se, em sua maioria, nas regiões Sul e Sudeste, com exceção de Goiânia.
Figura 2 - Municípios mais utilizados como “Estudos de Caso” nos trabalhos sobre EIV no país
Fonte: Elaboração própria.
Quanto aos conteúdos abordados nos estudos sobre EIV, 67 trabalhos discutem aspectos mais teóricos, considerando, por exemplo, semelhanças e diferenças entre o EIA e o EIV (AVZARADEL, 2007; PERES; CASSIANO, 2017; PORTO, 2008; PRESTES, 2006; REIS, 2009; SAMPAIO, 2005; SILVA, 2017b), o papel do EIV na política urbana municipal e sua integração com outros instrumentos (ABREU; PERES, 2021; BORATTI, 2008; CHAMIÉ, 2010; MONTEIRO, 2014; VASCONCELOS JÚNIOR; CORRÊA, 2018).
Autores destacam, também, o EIV como um importante instrumento de planejamento e gestão urbana e ambiental (SCHVARSBERG et al., 2016). O EIV tem como objetivo a descrição e prognóstico dos impactos ocasionados por empreendimentos ou atividades implantados na área urbana, além de recomendar medidas de prevenção, mitigação e correção desses impactos urbanos (ABREU et al., 2019). Também é marcado como uma etapa significativa no processo de Licenciamento Urbanístico, além de apresentar integrações significativas aos processos de LAM (TOMANIK, 2008).
Todavia, os trabalhos também indicam as lacunas e os desafios que ainda persistem quanto à aplicabilidade do EIV por parte das gestões municipais. Alguns desses desafios são destacados por Hoshino et al. (2014), Pilotto et al. (2013), Araújo e Campante (2017) e Peres e Cassiano (2019), tais como: insegurança jurídica por falta de regulamentação municipal; relutância dos empreendedores em realizarem estudos com qualidade; maior aperfeiçoamento dos métodos de análise dos impactos; garantia da participação social nas diversas etapas de elaboração do EIV; capacitação das equipes técnicas locais para análise dos EIVs e criação de órgãos colegiados; necessidade de acompanhamento dos impactos avaliados; articulação do EIV com os demais instrumentos da política urbana e ambiental.
Santos Jr. et al. (2020) destacam, ainda, alguns retrocessos advindos da recém aprovada Lei n.º 13.874, de 20 de setembro de 2019, conhecida como Lei da Liberdade Econômica. Seu artigo 3º, inciso XI, prevê que não deve ser exigida medida ou prestação compensatória ou mitigatória abusiva, sem sede de estudos de impacto ou outras liberações de atividade econômica no direito urbanístico. De acordo com os autores, essa lei enfraquece o sistema de política urbana, uma vez que retira dos entes federativos, nesse caso os municípios, sua capacidade de exigir contrapartidas em processos de licenciamento. A lei interfere principalmente na aplicação do EIV e, de forma geral, na execução do Licenciamento Urbanístico (SANTOS Jr. et al., 2020).
3.2 A produção científica sobre Licenciamento Ambiental Municipal no Brasil
As buscas pelos strings “Licenciamento Ambiental Município” e “Licenciamento Ambiental Municipal” e “Licenciamento Ambiental Municipalização” identificaram, ao todo, 126 trabalhos, distribuídos em: 46 artigos publicados em periódicos científicos, 17 artigos publicados em anais de eventos científicos, sete (07) teses de doutorado, 54 dissertações de mestrado, um (01) capítulo de livro e um (01) livro (Figura 3).
Figura 3 - Número de publicações por ano e por tipo - string LAM
Legenda: AP – Artigo em Periódico; AE – Artigo em Evento; CL – Capítulo de Livro; DM – Dissertação de Mestrado; LV– Livro; TD – Tese de Doutorado.
Fonte: Elaboração própria.
As publicações levantadas sobre Licenciamento Ambiental Municipal tiveram início em 2002 e mantiveram-se em pequeno número até 2008. Observa-se uma prevalência de dissertações de mestrado, que corresponde a 42% dos trabalhos levantados. Ao contrário do que foi observado no string EIV, o número de publicações variou, de forma mais homogênea, em todos os anos pesquisados (Figura 3).
Ao contrário do string EIV, os trabalhos não se concentraram nos mesmos municípios. Em relação aos métodos de estudos, dos 126 trabalhos levantados, 93 tiveram como metodologia Estudo de Caso, sendo que 72 pesquisaram apenas um (01) município, três (03) compararam dois (02) municípios, 18 compararam três (03) ou mais municípios. Nascimento e Fonseca (2017) levantaram informações de 84 municípios de 20 estados brasileiros, enquanto Goldmeier (2017) pesquisou 78 municípios do Rio Grande do Sul (RS). O recorte por Região Metropolitana foi utilizado por Cardoso e Carvalho (2016) em Salvador. Belo Horizonte foi o município mais estudado, com onze trabalhos sobre a capital, quatro (04) sobre Betim, três (03) sobre Salvador e Manaus. Ao contrário do string EIV, os trabalhos não se concentraram nos mesmos municípios.
Dos 126 trabalhos, 33 tiveram como metodologia uma análise teórica do Licenciamento Ambiental a nível municipal, sobretudo o modelo de federalismo brasileiro (BENÍCIO, 2016b; OLIVEIRA, 2011), Lei Complementar 140/2011 (BIRNFELD; RUSSO, 2017; BRITO, 2014; MACHADO; KRIEGER, 2014) e o processo de descentralização do licenciamento por parte dos órgãos estaduais de meio ambiente (NASCIMENTO et al., 2020; VOLQUIND; NASCIMENTO, 2019).
O LAM é, por vezes, considerado mais eficiente em relação ao LA a nível estadual, além da possibilidade de ser mais eficaz no controle ambiental devido à proximidade do poder público municipal, sociedade civil organizada e empresariado (ABREU; FONSECA, 2017; NASCIMENTO et al., 2020). Todavia, os órgãos estaduais são considerados por alguns autores como a principal estância licenciadora, visto que ainda concentram o maior número de tipologias, devido, sobretudo, à falta de capacidade técnico-administrativa da maioria dos municípios brasileiros (D’ESTEFANO et al., 2019).
Apesar de muitos municípios estarem assumindo o LAM, a literatura acadêmica mostra que eles têm enfrentado dificuldades, sobretudo em relação à falta de infraestrutura física, ausência de equipe técnica qualificada e de recursos financeiros nas secretarias municipais de meio ambiente. Algumas pesquisas indicam que os órgãos ambientais estaduais não preparam os municípios para assumir o LAM, embora apresentem, em seus regulamentos estaduais, algum tipo de acompanhamento (ABREU, 2019; NASCIMENTO et al., 2020). Além disso, a suposta vantagem da proximidade do órgão municipal com os problemas socioambientais locais (ÁVILA; MALHEIROS, 2012), não tem proporcionado transparência no processo de promoção da participação social (MACHADO, 2018).
A falta de integração do órgão ambiental municipal com os demais setores da prefeitura, também foi indicada na literatura como um entrave. Além da desarticulação a nível administrativo, destaca-se, também, a falta de clareza na legislação sobre o LAM e, sobretudo, conflitos entre as leis urbanísticas e ambientais (ABREU, 2016). Esses conflitos apontam para uma falta de articulação entre as duas agendas dentro de um mesmo município, o que será analisado na próxima seção.
Outra questão que vem sendo debatida por pesquisadores da área, envolve as tentativas de flexibilização do sistema de licenciamento no Brasil, visando simplificar e desqualificar tal procedimento e reduzir a participação pública (SANTOS, 2017).
O Projeto de Lei Geral do Licenciamento (PL nº 3729/2004), atualmente em discussão, prevê, no licenciamento ambiental de competência municipal, a emissão de licença ambiental e urbanística integrada para determinados empreendimentos ou atividades, como regularização ambiental ou fundiária de assentamentos urbanos, urbanização de núcleos urbanos informais; parcelamento de solo urbano; instalações necessárias ao abastecimento público de água potável ou de coleta, transporte e tratamento de esgoto, entre outros.
Críticas quanto ao PL (SÁNCHEZ et al., 2019) apontam deficiências na apresentação das formas de participação pública, priorização de projetos para licenciamento ambiental, falta de clareza na avaliação de critérios locacionais e desconsideração da capacidade institucional dos órgãos ambientais para aplicação da lei. De acordo com os autores, o PL visa à simplificação e à agilidade do processo de tomada de decisão, sem tratar da principal causa da morosidade do processo de licenciamento ambiental nos diferentes níveis: a baixa capacidade técnica e física dos órgãos ambientais licenciadores (SÁNCHEZ et al., 2019).
3.3 As interfaces e as possibilidades de aproximação entre o Estudo de Impacto de Vizinhança (EIV) e o Licenciamento Ambiental Municipal (LAM) no país
A pesquisa sobre a produção nacional envolvendo as interfaces e as possibilidades de aproximação entre o Estudo de Impacto de Vizinhança (EIV) e o Licenciamento Ambiental Municipal (LAM) no país, demonstrou que essas temáticas ainda são pouco estudadas, porém com ampliações dentro do universo acadêmico.
Ao todo, foram identificados no país 318 trabalhos que abordam uma ou outra temática (EIV ou LAM), sendo 192 estudos mais específicos sobre EIV e 126 sobre LAM. Dos estudos que apresentam ênfase no EIV, 40 deles apontam interfaces com o LAM. Por outro lado, dos estudos com foco no LAM, 14 deles indicam interlocuções com o EIV, resultando em 54 trabalhos que discutem possibilidades de articulações entre os dois instrumentos conjuntamente. Todavia, Moreira (2007) e Abreu et al. (2021) aparecem em ambos os strings, totalizando, dessa forma, 52 trabalhos analisados após o Filtro 2.
Embora o número de trabalhos publicados sobre EIV e LAM no país aparenta ser reduzido, reflete o que vem sendo encontrado em outros trabalhos de revisão bibliográfica, envolvendo instrumentos ambientais ou urbanísticos, como, por exemplo, os 131 trabalhos sobre Licenciamento com AIA no Brasil, selecionados por Duarte et al. (2017). Os autores, todavia, utilizaram apenas publicações em periódicos científicos de impacto, o que não seria possível na presente análise, visto o caráter ainda crescente dos estudos envolvendo EIV e LAM. Situação semelhante encontrada em Nascimento et al. (2020), onde foram analisados 53 trabalhos de diversas naturezas sobre “Descentralização do Licenciamento Ambiental”, devido ao caráter ainda preliminar dos trabalhos sobre o tema.
Do total das 192 publicações sobre EIV, após passarem pelo Filtro 2, conforme descrito na Metodologia, permaneceram 40 trabalhos que envolveram a temática do EIV e que apresentaram articulações com o LAM, apresentados na Tabela 2.
Tabela 2 - Produção científica sobre EIV e articulação com LAM (string EIV) agrupadas por tipo de publicação
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Autor(es) |
Tipo de publicação |
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Autor(es) |
Tipo de publicação |
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(ABREU; PERES, 2020) |
Artigo em Evento |
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(PEGORARO, 2010) |
Dissertação |
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(ABREU; PERES, 2021) |
Artigo em Periódico |
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(PERES; CASSIANO, 2017) |
Artigo em Evento |
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(ABREU et al., 2019) |
Artigo em Evento |
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(PERES; CASSIANO, 2019) |
Artigo em Periódico |
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(ABREU; SANTILLI; PERES, 2021) |
Artigo em Evento |
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(PEREZ, 2008) |
Dissertação |
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(ARAÚJO; CAMPANTE, 2017) |
Artigo em Evento |
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(PILOTTO et al., 2013) |
Artigo em Evento |
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(BACELLAR, 2016) |
Dissertação |
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(PRESTES, 2005) |
Artigo em Periódico |
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(BORATTI, 2008) |
Dissertação |
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(PRESTES, 2006) |
Artigo em Periódico |
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(CAMPOS, 2005) |
Dissertação |
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(RIANI; TRINDADE, 2015) |
Artigo em Evento |
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(CAMPOS, 2018) |
Capítulo de Livro |
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(ROLNIK, 2004) |
Capítulo de Livro |
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(CASSIANO; PERES, 2016) |
Artigo em Evento |
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(ROSA, 2012) |
Artigo em Periódico |
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(CASTRIOTA; VELOSO, 2015) |
Artigo em Periódico |
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(SCHVARSBERG et al.., 2016) |
Livro |
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(CHAGAS, 2019) |
Dissertação |
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(SILVA, 2010) |
Dissertação |
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(CHAMIÉ, 2010) |
Dissertação |
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(SILVA, 2017b) |
Tese |
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(FREIRE, 2015) |
Tese |
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(STEIGLEDER, 2021) |
Tese |
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(HOSHINO et al., 2014) |
Nota Técnica |
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(TOMANIK, 2008) |
Dissertação |
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(MARQUES, 2010) |
Dissertação |
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(TOMANIK; FALCOSKI, 2009) |
Artigo em Evento |
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(MERÍCIA, 2018) |
Dissertação |
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(TOMANIK; FALCOSKI, 2010) |
Artigo em Evento |
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(MOREIRA, 2007) |
Dissertação |
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(VELOSO, 2012) |
Dissertação |
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(PAULO, 2017) |
Dissertação |
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(WÜTRICH, 2016) |
Dissertação |
Fonte: Elaboração Própria
Os 40 trabalhos apresentados na Tabela 6 estão relacionados, sobretudo, com a compreensão de como o EIV funciona durante o processo de licenciamento urbanístico e quais os limites e potencialidades da sua aplicação nos territórios urbanos. A necessidade de tal integração foi apontada em alguns trabalhos, conforme apresentado a seguir.
Chamié (2010) e Tomanik (2008), partindo do histórico de formação e de sua trajetória como um instrumento de mitigação e compensação de impactos no meio urbano, destacam que o EIV tem o potencial de apoiar o licenciamento integrado, aproximando as pautas ambientais e urbanas nos processos de aprovação de projetos e, por consequência, na gestão do território dos municípios brasileiros, além de tornar o processo mais eficiente. Peres e Cassiano (2017) complementam que, na medida em que o EIV é incorporado pela legislação municipal, surgirão indagações em relação à sua aproximação com outros instrumentos de gestão urbano-ambiental, como o LAM, e a necessidade de sua integração.
Alguns trabalhos apresentam estudos de caso de municípios que propuseram formas de integração entre instrumentos de gestão urbana e ambiental.
Em Porto Alegre (RS), considerada uma referência nacional em relação à gestão ambiental municipal, o EIV (anteriormente denominado Estudo de Viabilidade Urbanística - EVU), é compreendido como um valioso instrumento de avaliação de impactos com ênfase nos aspectos urbanísticos e apresenta-se na rotina do licenciamento na administração municipal (ROSA, 2012). Nesse município, o EIV busca, também, ultrapassar as limitações do modelo convencional de planejamento urbano, subsidiando o processo de LAM (HOSHINO et al., 2014). Desde 1999 a LU (emitida pela Secretaria de Obra e Viação) e a LAM (emitida pela Secretaria de Meio Ambiente) são compatibilizadas, além de existir um Licenciamento Único para empreendimentos de baixo impacto (PEGORARO, 2010).
Em Belo Horizonte (MG), a união dos aspectos urbanísticos e ambientais foi introduzida, ainda na década de 1990, com o PD e a LOUS, fortalecendo o conceito de ambiente-urbano (MOREIRA, 2007; VELOSO, 2012). Em 2011, o Decreto nº 14.594/11 regulamentou o processo de licenciamento integrado de empreendimentos e atividades de impacto urbanístico. Este decreto surge pela necessidade de aprimorar os processos de gestão interna e agilizar o processo de licenciamento na capital (CASTRIOTA; VELOSO, 2015; SCHVARSBERG et al., 2016). Segundo Silva (2017b), o exemplo de Belo Horizonte demonstrou que um sistema de LA estruturado e integrado pode ser o caminho para o desenvolvimento e aplicação dos instrumentos de avaliação urbana-ambiental nos municípios que ainda não implementaram essas rotinas na sua gestão, mesmo que existam leis específicas.
Contudo, Araújo (2011) analisa que, na contramão dos avanços associados à experiência belo-horizontina, retrocessos ocorreram em algumas gestões, bem como, em legislações municipais. Exemplo disso foi a Lei Municipal 9.959/2010, que separou empreendimentos que seriam objeto de Licenciamento Ambiental através de EIA/Rima, de outros que seriam objetos de Licenciamento Urbanístico, através do EIV. Tal fato enfraqueceu a necessidade de uma análise conjunta e integrada dos impactos dos empreendimentos no meio urbano. O autor ressalta que essas decisões ilustram as dificuldades de articulação das políticas urbana e ambiental, decorrentes de racionalidades distintas (ARAÚJO, 2011; COSTA, 2008).
Em municípios onde não ocorre a integração entre LU e LAM, muitas vezes há insegurança jurídica por parte de gestores municipais e empreendedores, em relação aos limites e fronteiras entre o escopo e finalidades do EIV e do LAM, bem como seus estudos, como o EIA. Alguns autores destacam a urgência da criação de orientações, diretrizes e procedimentos conjuntos, capazes de abordar os dois aspectos (PEREZ, 2008; PRESTES, 2006), principalmente “quanto à desnecessária repetição de informações nos documentos técnicos apresentados e à morosidade das etapas de análise e deliberação sobre os pedidos de licença” (MERÍCIA, 2018).
A literatura aponta, ainda, que a formação de uma equipe técnica multidisciplinar de análise dos processos, pode apresentar avanços no licenciamento integrado por parte dos municípios (CHAMIÉ, 2010; PEGORARO, 2010; ROSA, 2012; TOMANIK; FALCOSKI, 2009; VELOSO, 2012), bem como uma maior transparência no processo de Licenciamento Urbanístico com EIV (ABREU; PERES, 2020; BRAGA, 2018).
Ainda que surjam sugestões de aperfeiçoamentos, os estudos destacam que as relações entre EIV e LAM têm sido pouco eficazes nas práticas das gestões municipais. Uma das causas é a forma isolada como ainda são tratados dentro da administração municipal e, na maioria das vezes, sem levar em conta os anseios da sociedade (BORATTI, 2008; CHAMIÉ, 2010; TOMANIK, 2008). O avanço do EIV, desde a sua criação até a sua efetivação como um instrumento de avaliação, mitigação e compensação de impactos urbanos, proporciona o desenvolvimento de uma ferramenta de apoio ao licenciamento integrado, buscando a aproximação entre a gestão urbana e ambiental nos municípios (ABREU; PERES, 2020; TOMANIK; FALCOSKI, 2010).
Por apresentarem trajetórias históricas distintas, se faz necessária e urgente a articulação entre os procedimentos de licença urbanística e ambiental, e dos instrumentos que as antecedem, para não continuar persistindo em procedimentos de gestão que já se apresentaram ineficazes para a melhoria da qualidade de vida nas cidades. O desafio consiste na busca de soluções que superem a visão fragmentada das análises, resultando em uma decisão mais ampla e abrangente (ROLNIK, 2004).
Embora o EIV não resolva todos os gargalos presentes nos processos de LU e LAM, este, se for conduzido de modo prévio, integrado e participativo, tem o potencial de aperfeiçoar a gestão ambiental territorial, representando uma mudança na condução das políticas urbanas implementadas nas cidades brasileiras, inserindo importantes aspectos ambientais (CAMPOS, 2018; HOSHINO et al., 2014).
Do total das 126 publicações sobre LAM, após passarem pelo Filtro 2, conforme descrito na Metodologia, permaneceram 14 trabalhos que pesquisaram a temática do LAM e que apresentaram articulações com o EIV, conforme apresentado na Tabela 7.
Tabela 3 - Produção científica sobre LAM e articulação com EIV (string LAM) agrupadas por tipo de publicação
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Autor(es) |
Tipo de publicação |
|
Autor(es) |
Tipo de publicação |
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(ABREU, 2016) |
Dissertação |
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(GOMES, 2013) |
Tese |
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(ABREU; SANTILLI; PERES, 2021) |
Artigo em evento |
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(MACHADO, 2018) |
Dissertação |
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(ALMEIDA, 2012) |
Dissertação |
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(MOREIRA, 2007) |
Dissertação |
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(ARAÚJO, 2009) |
Tese |
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(OLIVEIRA, 2006) |
Dissertação |
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(ARAÚJO; COSTA, 2012) |
Artigo em periódico |
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(SANJUAN, 2007) |
Dissertação |
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(BENÍCIO, 2016a) |
Tese |
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(SCHIAVI, 2016) |
Dissertação |
|
(FERREIRA, 2009) |
Dissertação |
|
(SILVA, 2017a) |
Dissertação |
Fonte: Elaboração própria.
Pesquisas que sugerem a integração do LAM com outros elementos da política municipal, geralmente, se referem a instrumentos de planejamento e gestão ambiental, sobretudo de forma a dar suporte aos processos decisórios. Todavia, por meio da RBS, observou-se que, além da grande lacuna na literatura sobre a integração dos instrumentos EIV e LAM, os trabalhos relacionados a questões ambientais ainda discutem muito pouco os aspectos urbanísticos. Apesar do número reduzido de publicações, a maioria destas aponta a necessidade de integrar o plano de governo municipal, de forma a superar paredes temáticas e institucionais, compatibilizando os âmbitos urbanístico e ambiental (OLIVEIRA, 2006).
Ávila e Malheiros (2012) recomendam, ainda, a inclusão do componente ambiental nos instrumentos urbanísticos como, por exemplo, no Plano Diretor e na Lei de Uso e Ocupação do Solo, construindo mecanismos que levem à sustentabilidade urbana. Segundo Araújo e Costa (2012), essa inclusão tem ocorrido gradativamente com um perceptível aumento do número de municípios que introduziram conceitos de sustentabilidade em seus Planos Diretores, além de adotarem instrumentos de gestão ambiental aplicado ao espaço urbano, atestando a necessidade de integração dos instrumentos de controle urbanístico e ambiental.
O EIV é um dos instrumentos da política urbana mais diretamente relacionado à gestão ambiental do espaço urbano (ARAÚJO, 2009) e que tem o potencial de fortalecer o sistema de Licenciamento Ambiental Municipal, auxiliando no controle e proteção ambiental nas áreas de influência, de forma a prevenir e mitigar distorções do crescimento urbano e seus impactos negativos sobre o meio ambiente (FERREIRA, 2009; SANJUAN, 2007). Por possuir uma criação herdada da regulação ambiental, e por apresentar a avaliação de impactos associados à ambiência urbana, o EIV muitas vezes é comparado ao EIA (STRUCHEL, 2016).
A compatibilização das políticas urbana e ambiental foram apontadas principalmente no caso de licenciamento ambiental de parcelamento do solo com o uso do EIV (ALMEIDA, 2012; BENÍCIO, 2016a) sendo, por vezes, solicitado pelo órgão ambiental licenciador (MACHADO, 2018; SILVA, 2017a).
Apesar dos potenciais benefícios para a gestão ambiental urbana com a integração das políticas urbana e ambiental, ainda existem entraves que dificultam a plena compatibilização dessas pastas. Conflito de competências entre os órgãos ambiental e urbanístico, sobreposições e divergências entre suas legislações e uma série de conflitos de interesse entre as diversas forças econômicas locais, tanto privadas quanto públicas (ABREU, 2016; MOREIRA, 2007; SANJUAN, 2007). Persiste, nas administrações municipais, um caráter fragmentado onde diferentes secretarias e/ou departamentos tratam da mesma temática: o meio ambiente urbano (ABREU; PERES, 2020). Para Maricato (2015) essa fragmentação está relacionada, sobretudo, à tradição de se distribuir os setores da máquina administrativa a diferentes partidos e atores relacionados às forças que elegeram o prefeito daquela gestão.
Quanto mais as modalidades de licenciamento urbanística e ambiental, e seus respectivos estudos e instrumentos, estiverem integrados, mais favorável torna-se a reflexão sobre os modelos de ocupação dos territórios, sobre a compatibilização para a prevenção e mitigação dos impactos ambientais urbanos e para o controle social (ABREU et al., 2021).
3.4 Os desafios, perspectivas e as propostas de integração dos instrumentos
O presente artigo procurou abordar um aspecto essencial, porém pouco explorado nas políticas públicas brasileiras: a integração entre instrumentos de gestão. Falar da integração de instrumentos, em especial do Estudo de Impacto de Vizinhança e do Licenciamento Ambiental Municipal, pressupõe discutir aperfeiçoamentos de ordem técnica, mas também, evoluir em questões político administrativas. Apesar de apontarem a aproximação das políticas urbana e ambiental como uma demanda urgente, poucos trabalhos levantados na RBS apresentaram propostas para a integração desses instrumentos.
Em relação aos aspectos técnicos, as integrações desses instrumentos podem ser mais efetivas através da estruturação de um Sistema de Licenciamento Integrado Municipal (SLIM). Incluindo, dessa forma, orientações iniciais relativas à aprovação de projetos urbanos e ao papel de cada órgão municipal ainda em sua etapa de triagem, deixando claro quais empreendimentos ou atividades estariam sujeitos ao LAM e/ou ao EIV, de modo que as análises dos impactos ocorram de forma conjunta.
Apontar diretrizes conjuntas quanto aos pedidos de implantação de novas atividades e empreendimentos e indicar instruções sobre os critérios e os procedimentos para a elaboração dos estudos de impactos são boas práticas comprovadas na literatura. De acordo com Tomanik (2008), em estudo realizado em Araraquara (SP), a utilização de EIV no processo de licenciamento ambiental e urbanístico integrado possibilitou a abrangência de conteúdo previsto nos formulários para elaboração do EIV e a agilidade da análise dos processos. A produção e estruturação de Termos de Referências para elaboração de estudos também podem auxiliar as equipes e os profissionais quanto aos seus conteúdos.
A estruturação desse licenciamento integrado pressupõe, também, a construção de um sistema de informações municipais, que apresente publicamente o andamento do processo junto aos órgãos, para seu efetivo monitoramento e acompanhamento por qualquer interessado.
Em que pese a importância dos avanços de ordem técnica, a integração dos instrumentos LAM e EIV também pressupõe aperfeiçoamentos quanto aos aspectos político-administrativos. Para isso, a gestão municipal deve ter um papel protagonista na promoção de melhores condições e estruturas dos órgãos locais de licenciamento e fomentar a capacitação das equipes técnicas responsáveis pelas análises dos instrumentos.
Nesse caso, outros agentes podem contribuir com a realização de importantes etapas. A Universidade pode proporcionar espaços de formação relacionados à regulação urbana e ambiental local (BERGOC et al., 2013). A sociedade civil também pode atuar no sentido de ampliar a sua capacidade de participação (CAMPOS, 2018). É fundamental a existência dos espaços de debates e participação de Conselhos e população em diferentes fases do Licenciamento Integrado Municipal. Para tal, os Conselhos, ou mesmo algumas temáticas podem ser debatidas de forma conjunta e unificada.
Todas essas iniciativas demandam um esforço conjunto de agentes que interferem na produção do espaço urbano, que devem atuar no sentido de promoverem maiores articulações institucionais para a implantação de políticas urbanas, ambientais e sociais, com ampliação da participação pública e novos modelos de regulamentações.
A aplicação de instrumentos como o Licenciamento Ambiental e o Licenciamento Urbanístico não pode servir para reforçar a visão mercadológica, mas sim para indicar medidas de prevenção e redução de impactos e de inovações tecnológicas (ARAÚJO, 2011).
Além disso, outra dimensão fundamental é a noção jurídica da “responsabilidade territorial” da administração pública na esfera municipal. Para Fernandes (2008), a responsabilidade da administração pública para com o solo é enorme e não pode ser tratada com a displicência tradicional e com a falta de compromisso jurídico-político que hoje tem caracterizado as administrações públicas em todas as esferas governamentais.
4 Conclusões
A produção acadêmica brasileira, que trata sobre o Licenciamento Ambiental Municipal e sobre o Estudo de Impacto de Vizinhança, evidenciou que estes são instrumentos de necessária articulação para a gestão ambiental urbana no país. Contudo, ainda há muito desafios a ser enfrentados, tanto no âmbito da pesquisa científica sobre o tema, quanto nas práticas das administrações locais.
Para que avancem as pesquisas nesse campo do conhecimento, a Revisão Bibliográfica Sistemática procurou contribuir com o aprofundamento do debate e com a sistematização do conhecimento sobre essas duas temáticas. Ressaltam-se, ainda, algumas limitações da RBS, que podem ser aprimoradas com a continuidade de aplicação de novos métodos e pesquisas complementares. Uma delas refere-se às constantes atualizações das legislações locais, como os Planos Diretores, as leis específicas ou os procedimentos de licenciamento. Esses instrumentos estão sujeitos às sucessivas modificações das gestões municipais e aos anseios dos interesses privados, podendo sofrer avanços ou retrocessos, de acordo com o engajamento da gestão atual com os princípios e diretrizes do Estatuto da Cidade.
Trata-se, portanto, de um trabalho constante e contínuo que pode ser desdobrado em futuras pesquisas, envolvendo estudos de casos em municípios que procurem analisar as práticas e as aplicações desses instrumentos em cada realidade.
Desse modo, quanto mais promovermos a ampliação do saber e da produção acadêmica, de modo integrado e aplicado, mais poderemos contribuir para a superação de lacunas, para a redução de impactos urbanos e regionais e para a construção de modelos mais sustentáveis de ocupação dos territórios.
Agradecimentos
Este trabalho foi financiado pela Fundação de Amparo à Pesquisa do Estado de São Paulo (FAPESP), processo nº 2018/24661-0.
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Contribuição de autoria
1 - Emanoele Lima Breu
Contribuição: Conceituação, Curadoria de dados, Análise Formal, Metodologia, Visualização de dados, Escrita – primeira redação
2 - Renata Bovo Peres
Contribuição: Conceituação, Metodologia, Escrita – revisão e edição